中国社会信用体系及其对企业的影响和企业的应对之策

发布时间：2021-12-10

文 | 陈成陶媛汇业律师事务所

一、引言

2021年7月13日，国家发展和改革委员会公布了《全国公共信用信息基础目录（2021年版）（征求意见稿）》（下称“《基础目录》”）和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）（征求意见稿）》（下称“《基础清单》” ），再次引发社会公众对中国社会信用体系（China Social Credit System；下称“CSCS”）建设的关注。

21世纪伊始，尤其是自《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》于2014年公布以来，国务院各部委和省级政府陆续公布了其主管的部门、行业和地区社会信息管理规定，并通过其官方网站公布其主管领域相应信用主体的奖惩信息。但是截至目前，我国就CSCS尚未有现行有效国家层面的系统立法，社会公众对CSCS的认知也主要停留在各部委和省级政府分别公布的奖惩信息阶段。因此，《基础目录》和《基础清单》的公布意味着我国将正式就CSCS开始形成国家层面的系统性立法，同时也代表CSCS的实施正在进入成熟阶段。

本文将参照《基础目录》和《基础清单》，根据已公布的国家以及地方层面立法，对CSCS的法律框架和运作机制进行系统性的梳理和分析，以明确CSCS对企业的具体影响，并从而明确CSCS的对企业的合规要求以及企业的应对之策。

二、中国社会信用体系简介

2.1政策背景

作为中国特色的公共治理体系，CSCS是在中共中央和国务院的政策驱动和指引下逐步形成和完善的。CSCS相关政策的主要发展历程可归纳为如下：

(1) 1999年10月，中国第一个信用研究课题“建立国家信用管理体系课题”诞生，该课题采集汇总的资料形成了《国家信用管理体系》一书；

(2) 2002年11月，党的十六大提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”；

(3) 2003年3月，国务院提出“本届政府要用5年左右的时间初步建立起与我国经济发展相适应的社会信用体系的基本框架和运行机制”，同年党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》；

(4) 2007年3月23日，国务院办公厅发布了《关于社会信用体系建设的若干意见》；

(5) 2011年10月18日，党的十七届六中全会提出“要把诚信建设摆在突出位置”；

(6) 2011年10月19日，国务院常务会议部署制订《社会信用体系建设规划》；

(7) 2014年1月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境，会议原则通过《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》；

(8) 2014年6月27日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》；

(9) 2018年5月7日，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出“探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制”；

(10) 2020年5月11日，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制”、“推动社会信用法律建设”。

2.2 法律框架

CSCS的立法以中共中央和国务院发布的相关政策为蓝本进行，并根据政策的要求不断补充和完善。截至目前，一套覆盖面广、框架逐渐清晰的CSCS立法已经基本建立。在税务、海关、环保、房地产和电子认证服务等40多个行业及部门建立了自身的信用管理规范，明确了相关行业或部门的信用评价和惩罚机制。相当数量的省级行政单位也已根据国家层面立法出台各自的信用管理条例。此外，针对CSCS国家基本法律的立法也正在全面推进。这些法律规范将进一步对CSCS的各板块进行系统化整合。

下文将从国家层面立法和地方层面立法为角度，对CSCS的法律框架进行系统性梳理。

(1) 国家立法

社会信用体系法律框架在国家层面包括了国务院颁布的框架性文件、各部委颁布的规章和守信激励和联合惩戒备忘录在内的行政法规，以及技术工作/行政管理/内部管理文件和国家标准。

从《国家发展改革委2020年度推进法治政府建设进展情况》等公开文件中，我们可以侧面了解到《社会信用法》《公共信用信息管理条例》和《统一社会信用代码管理办法》的立法已经处于草案阶段，并有望在今年年底或明年公开征求意见稿。

此外，近期公布的《基础目录》、《基础清单》以及《信用修复管理办法（试行）（征求意见稿）》等行政法规也有望于今年内生效。其生效之后将对现有的国家信用体系相关立法进行系统化梳理，在《社会信用法》等基本法律正式出台前明确信用信息的具体范围以及相应的惩戒措施和救济机制。

（表1：国家立法概览）

(2) 地方立法

各地的省级人民代表大会和/或政府在国家层面立法的基础上颁布各自的信用信息条例。目前已有18个省级行政单位已出台信用信息管理条例，并有6个省级行政单位的信用信息条例正在草案或征求意见稿阶段。

(3) 评论

《中华人民共和国立法法》第八条和第十一条规定，必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律事项，在立法条件尚不成熟时，可以由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院先制定行政法规。经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。

在社会信用体系建设尚属于较为初级阶段的情况下，有关社会信用体系法律规定散见于国务院、各部委以及省级人大和政府立法，没有专门的基本法律对CSCS进行体系化的规定。而《基础目录》和《基础清单》等征求意见稿的公布，以及《社会信用法》《公共信用信息管理条例》和《统一社会信用代码管理办法》等草案的信息预示着，CSCS的实施已经进入成熟阶段，其相关的基本法律立法条件也已经成熟。CSCS相关立法的体系化指日可待。

2.3 运作机制

CSCS的具体运作以国家“互联网+监管”系统为技术基础，行政法规和地方法规为主要法律依据，信用信息公示平台为具体参照。

在技术基础方面，“互联网+监管”利用大数据分析等手段，通过信用信息共享平台，将市场主体基础信息、执法监管和处置信息、失信联合惩戒信息等与相关部门业务系统按需共享，支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制[1]。

在具体参照方面，通过全国（即信用中国[2]）、地方（例如信用江苏[3]）、行业（例如信用民航[4]）和部门（例如海关企业进出口信用信息公示平台[5]）的信用信息公示平台，企业可以通过查询监测自身或合作伙伴的信用状况。对于存在公示信息与实际不符的情况，或满足相应条件时，企业可以向主管部门或信用信息公示平台提出异议申诉或信用修复申请。

法律依据已于以上第2.2节中详述，故此处不再做赘述。

评级机制典型——以税务部门为例

税务的信用评级机制由税务部门主导、其他政府部门协同，通过数据收集、系统间的数据共享企业是否存在违反税法相关规定的情况进行监管，根据对应的评分细则对企业税务信用进行评级，对其采取相应的联合奖惩措施。

在收集到企业的税务信息和其他相关信息后，税务机关根据《纳税信用评价指标和评价方式（试行）》对企业的纳税级别进行的评判，评判结果分为A、B、C、D四级[6]。对于纳税信用级别为A的企业，税务部门对授予守信激励；对于纳税信用级别为B的企业，税务部门实施正常管理并视信用评价状态变化趋势选择性地提供激励措施；对于纳税信用级别为C的企业，税务部门实从严管理，并视信用评价状态变化趋势选择性地惩戒措施；对于纳税信用级别为D的企业，税务部门和其他相关部门将采取包括联合惩戒在内的处罚措施。

（表2：税务部门评级机制图示）

信息公示共享典型——以信用中国为例

根据国家发展改革委办公厅发布的《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》，各地区、各部门、各单位发布的联合激励（也称红名单）和联合惩戒名单（也称黑名单）及相关主体退出名单的信息，应及时归集至全国信用信息共享平台，并按照有关规定在部门门户网站、“信用中国”网站等渠道向社会公开。

（表3：信用中国信息公示共享机制图示）

国家公共信用信息中心依托全国信用信息共享平台开展大数据分析，将在3个以上不同的重点领域被列入重点关注名单的主体转入“大数据警示名单”，通过“信用中国”网站向社会公众发出预警。

（表4：红黑名单公示及信息共享机制图示[7]）

三、对企业的影响

3.1守信激励和失信惩戒

就国家立法的层面而言，CSCS对企业的直接影响的相关规定主要见于国务院各部委公布的联合激励和惩戒备忘录。具体而言可分为两类，即守信激励和失信惩戒。国务院各部委对于企业对其主管的行业或领域相关法规的违反情况，按照联合激励和惩戒备忘录规定的判定标准，对相关企业采取守信激励和失信惩戒措施。除此之外，如果企业的商业伙伴受到负面信用评价的，企业自身的信用评价也将受到负面影响[8]。综合各部委发布的联合激励和惩戒备忘录，守信激励和失信惩戒措施主要可归纳为如下：

联合惩戒案例1

根据《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版），纳税人存在重大税收违法行为时，主管税务部门可将其纳税信用级别直接判为D级，并将该结果通报相关部门，按照有关法律法规，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面予以限制或禁止。

大连某零部件生产销售企业违反税法的相关规定，购买虚开的增值税专用发票抵扣税款，被税务部门处罚，纳税信用级别被降至D级，并被“信用大连”网站公示为联合惩戒对象，同时还被其他政府部门予以联合惩戒，包括取消参与投标资格、不予适用海关认证企业管理、驰名商标申请被否以及取消财政资金支持等惩戒措施。[9]

（表5：联合惩戒案例1图解）

联合惩戒案例2[10]

根据《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》第14条的规定，存在超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物等违法行为的，停止执行已经享受的环境保护项目企业所得税优惠。

甘肃省某建材公司因对其装卸物料未采取密闭或喷淋等方式控制扬尘排放，被当地环保部门处以5.1万元的行政罚款。当地税务部门配合环保部门对享受“资源综合利用增值税即征即退”税收优惠政策的纳税人进行逐户核实，发现该公司已被环保处罚但仍享受该税收优惠政策。税务部门依据《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》 “停止执行生产经营单位享受的优惠政策”的要求，决定对该公司自环保处罚决定下达的次月起，停止享受增值税即征即退优惠政策，对已退还的税款予以追征，并按规定加收滞纳金。