汇业评论

文 | 洪桂彬 汇业律师事务所 合伙人

2017年7月14日，上海市公布《上海市住房公积金失信行为名单管理办法（征求意见稿）》，对不依法办理住房公积金缴存登记、不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续，或者逾期不缴、少缴住房公积金的单位，不仅要处罚和补缴，而且要列入“失信黑名单”。而在此前，部分企业被要求为农村户籍员工缴纳公积金也引起了社会广泛关注。那么上海住房公积金的缴存范围到底如何界定，农村户籍职工是“可以”还是“应当”缴纳公积金呢？“失信行为名单”制度对企业究竟有怎样的影响？

本文参考法律及政策包括但不限于：《住房公积金管理条例》、《上海住房公积金条例》（已废止）、《上海住房公积金管理若干规定》、《上海市住房公积金行政执法管理办法》、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》、 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等。

一、上海住房公积金缴存范围的变迁

为配套住房制度改革，上海于1991年率全国之先成立住房公积金制度，并于1996年颁布我国第一部地方性住房公积金条例即《上海市住房公积金条例》，该条例第二条规定，“本条例所称住房公积金，是指在本市工作并且具有本市城镇常住户口的职工及其所在的机关、企业、事业单位和社会团体按照本条例规定缴存的一种长期住房储金。”可见，当时公积金缴存范围仅限于“具有本市城镇常驻户口的职工”，并未包括外省市职工及本市农村户籍职工。

1999年，国务院发布《住房公积金管理条例》，将上海的住房公积金制度推广至全国，该条例第二条规定，“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”应该说，国务院条例并未限定当地城镇户籍，且也未就“在职职工”进行户籍上的细分。

因此，2006年1月1日上海废止了《上海市住房公积金条例》并重新颁布了《上海市住房公积金管理若干规定》，该规定第三条规定，“住房公积金由国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存。”其表述方法与国务院《住房公积金管理条例》基本一致。

然而，在2007年上海市公积金管理中心发布当年的缴存基数调整通知时，就缴存范围明确“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体应依法为与其建立劳动关系的职工缴存住房公积金。此外，单位可以为本单位农业户口的在职职工缴存住房公积金。” 因此，尽管国务院条例已出台，但彼时上海仍仅就本市城镇户籍职工推动公积金强制缴存制度。

随着《劳动合同法》的实施，2008年的缴存基数调整通知扩充了缴存范围，文件规定“ 国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体应依法为与其建立劳动关系的本市及外省市城镇户口职工缴存住房公积金。各单位还应为与其建立劳动关系的本市及外省市城镇户口的非在编（册）人员缴存住房公积金。此外，单位可以为本单位农业户口的在职职工缴存住房公积金。”

2012年上海市公积金管理中心发布的缴存通知与2008年一致，仍规定单位“可以”为农村农业户口的在职职工缴存住房公积金。

然而，2013年发生了戏剧性的改变。

首先，2013年4月22日，市公积金管理中心联合上海市总工会发布《关于开展全市住房公积金缴存情况执法检查的通知》（沪公积金管委会〔2013〕4号），决定于4月至7月对全市单位缴存住房公积金情况开展执法检查，其中检查内容首次包括“ 5.单位是否为农业户口职工缴存住房公积金。”，在对应的《自查表》中也增加了“本市农村户口、外省市农村户口”的调查内容。

其次，2013年6月28日，市公积金管理中心发布本年度的基数调整通知，通知中去除了2012年关于缴存范围和对象的表述。即不再体现“可以为农村户口缴纳公积金”的内容。相反，越来越多的企业接到了要求为农村户籍缴纳公积金的通知。似乎，强制用人单位为农村户籍职工缴纳公积金已经在监管层面达成了共识？

随着执法检查的深入，2013年10月8日，市公积金管理中心发布《关于继续做好住房公积金缴存情况执法检查的通告》，通告称，检查发现本市仍有少数单位存在不办理住房公积金缴存登记、不为职工设立个人住房公积金账户、不为所有职工缴存住房公积金以及不按时足额缴存住房公积金等违法违规现象。通告各违规单位及时整改，而且首次规定“对于不依法办理住房公积金缴存登记、不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续，或者逾期不缴、少缴住房公积金的单位，除依法处罚外，市公积金管理中心还将按规定在上海公积金网上公开该单位名单，并向上海市公共信用信息服务平台提供该单位的违规信息，申请人民法院将该单位纳入失信被执行人名单。”

而列入失信黑名单，根据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（法释〔2013〕17号）规定，各级人民法院应当将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布。人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。换言之，列入失信黑名单，将给企业在各类政策审批、银行贷款等多方面造成不利影响。这次《上海市住房公积金失信行为名单管理办法（征求意见稿）》的出台，是为了建议坐实黑名单制度，增加公积金缴费的强制性。

似乎一切都按照既定的步骤在推进上海住房公积金缴存范围的“扩覆”，即从2008年本市城镇户籍职工扩展到外地城镇户籍职工，直到将包括农村户籍在内的全部在职职工纳入缴存范围。

二、农村户籍职工应当纳入缴存范围的争议

目前，关于公积金缴存范围的直接法律依据为国务院《住房公积金管理条例》及本市《上海市住房公积金管理若干规定》，上述文件规定应当为在职职工缴纳公积金，但并未对职工进行户籍性质的区分。有观点认为，既然没有限定为城镇户籍，那么农村户籍应当一视同仁，纳入公积金强制征缴范围。但也有观点认为，住房公积金起源于城镇住房制度改革，农村户籍职工有宅基地，不存在住房问题，《条例》所指的“在职职工”应局限于城镇户籍职工。

对此，笔者认为应当结合住房公积金发展历史以及农民工权益保护的政策轨迹出发作出判断。

2005年1月10日，中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中国人民银行联合发布《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号），文件规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工，应当按《住房公积金管理条例》的规定缴存住房公积金。有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。

2006年1月21日，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号），文件规定“多渠道改善农民工居住条件。有关部门要加强监管，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发区和工业园区，可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍，集约利用土地。加强对城乡接合部农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。”

因此，在《住房公积金管理条例》1999年已经出台的背景下，国务院、住建部相关文件表明解决农村务工人员在城镇的居住问题，住房公积金并非唯一途径。文件也只是提倡有条件的地方允许农村户籍务工人员缴存公积金，而并未要求纳入强制缴存范围。

另一方面，在2006年《上海市住房公积金管理若干规定》公布实施后，上海也并未明确将农村户籍纳入强制征缴范围，相反在多次的基数调整通知中均明确“可以为农村户籍职工”缴纳公积金，因此在《住房公积金管理条例》、《上海市住房公积金管理若干规定》均未进行修订的情况下，应当尊重立法本意以及目前的执法情况，避免采取激进的理解方式，造成口径前后矛盾，影响法制的公信力。

三、住房公积金制度改革的展望

住房公积金制度为推进深化城镇住房制度改革发挥了重要的历史作用，然而不可否认的是，目前公积金制度建立的历史并不长，其覆盖面偏低是一个不争的事实。根据住建部的一个内部数据，截至2011年9月，全国住房公积金的缴存人数是9100余万人，其中政府机关和事业单位的公积金缴存人数为6100多万，也就是说，政府机关、事业单位和国有企业是缴存住房公积金的主体。住建部副部长齐骥此前亦曾表示，广大非公企业中，缴纳的比例不足20%。

然而覆盖面偏低的原因很大程度上与《住房公积金管理条例》中强制手段不足有关，与社会保险缴费不同，《条例》并未规定投诉、调解、仲裁等缓冲措施及其程序，多数地区并未将之纳入劳动争议案件受理范围，使得员工无法直接通过仲裁、诉讼维护自己权益，由于对处罚和强制执行措施也没有规定实施程序，实际上制约了住房公积金的覆盖面。对于公司不愿意缴纳住房公积金的违法行为，目前员工唯一维权的方式是向住房公积金管理中心投诉，并且须提供相应的证据（劳动合同、工资单等），上述通道由于程序繁琐往往未得到很好的扩覆效果。

因此，在广泛调研的基础上必须及时启动《住房公积金管理条例》的修订工作，加强执法力度，首先做到“低标准、广覆盖”，优先做实城镇户籍职工的公积金制度，在条件成熟后逐步推广至农村户籍职工，无疑是比较务实的选择。