汇业评论

文 | 王旭 合伙人   傅瑜静 律师   孙晓鸽 汇业律师事务所

随着户籍制度改革的深化，目前不少农民将户口转为城市户口，或为了儿女的发展，将儿女的户口转成了城镇户口。那么问题来了，住了一辈子的宅基地是不是就不能被继承了呢？

一、宅基地性质的认定

农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。农民的住房问题是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节，也是保护耕地的重要方式。宅基地使用权审核表是确定农村宅基地房屋所有权的重要依据。在农村，宅基地有福利性质，是一种生活的保障，一户只能申请一个宅基地，分割的话不可能把一方无条件地赶出去，因为这一户宅基地为全家生活的基础。因此，宅基地使用权具有很强的身份属性，实行按户计算，即增人不增地、减人不减地的原则。那么，在诸如死亡等情况发生时需要继承分割宅基地应该怎么办？

二、宅基地使用权是否可由城镇户籍人员继承？

我国《宪法》第一百零三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《继承法》明确规定“公民的房屋是公民个人的合法财产，可以作为遗产予以继承”。也就是说，宅基地上的房屋是可以继承的，根据“地随房走”的原则，公民继承了房屋当然可以使用房屋所占的宅基地。因此，事实上在“集体组织”内部，宅基地使用权得以继承。但在农村集体组织成员丧失其农村集体组织成员主体资格以后，是否还拥有宅基地使用权的继承权就成为另外一个核心的问题。目前我国立法对宅基地使用权的流转是受到限制的，也就是说，若继承人不属于农村“集体组织”内部成员，那么他就无法继承房屋所占宅基地的使用权。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。

然而，2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的出台对此问题做出了肯定性回答：“非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。”

由于缺乏明确的法律规定和权威的学术定论，导致法律与政策对此问题出现了分歧。

三、司法实践中，如何处理农民宅基地的继承问题？

以上海市奉贤区人民法院某判决为例：陈雪红等诉陈小芳宅基地继承纠纷案

【案情】

原告：陈雪红。

原告：金某，1999年12月出生。

被告：陈小芳。

原告陈雪红、金某系母女关系，被告与原告陈雪红系婆媳关系。座落于奉贤区四团镇沈家村109号的房屋在1991年办理了宅基地使用证，该证登记户主为被告的丈夫金引明，宅基地使用权审核表中还载有被告陈小芳及其与金引明之子金建东的名字。2005年，金建东死亡。2008年，被告丈夫金引明死亡。被告丈夫金引明生前于2008年4月9日立下一份遗嘱，遗嘱将其遗产全部由被告继承。2008年，上述房屋因A2公路南侧高压走廊征用而动迁。2008年11月26日，被告与上海市奉贤区四团镇规划和环境服务中心签订了动迁补偿安置协议，动迁补偿款共计410913元。两原告与被告就上述动迁补偿款的分割无法达成协议，故起诉法院要求判令分割并继承奉贤区四团镇沈家村109号房屋的动迁补偿款。

【审判】

上海市奉贤区人民法院经审理认为：农村宅基地房屋拆迁补偿原则上分为房屋补偿和宅基地使用权补偿。

关于地上物的补偿，应当归属房屋权利人。房屋权利人已死亡的，拆迁补偿款可按继承关系处理。本案中，原告基于继承关系主张宅基地使用权，进而主张分割宅基地房屋拆迁补偿款，于法有据。系争房屋经农村宅基地使用权登记，未进行新建、翻建、改扩建的，以农村宅基地使用权证核定人员为房屋的权利人。因此，宅基地使用权证及审核表登记内容是确定农村宅基地房屋所有权的重要依据。诉争房屋的宅基地审核表登记有被告陈小芳、金引明及金建东。1991年办理宅基地使用证时金建东虽系未成年人，但农村建房用地审批文件中核定的未成年人可认定为宅基地房屋的共同所有权人，故上述三人对系争房屋享有所有权。另外，本案房屋虽系被告与丈夫金引明于1985年建造的，但该房屋装修时金建东已成年，应认定被告陈小芳与丈夫金引明对系争房屋具有主要贡献，可予以多分，对金建东适当予以少分。据此，对于该房屋地上物的补偿款及其他补偿155053元，按照金引明得35%、陈小芳得35%、金建东得30%的比例进行分割。因该宅基地房屋系家庭共同所有，故对该财产的分割，除考虑权利人对财产的贡献大小外，还应结合财产来源、居住状况等一并予以考虑。由于金建东死亡后，两原告即搬离系争房屋，故搬家补助、安置补助费、奖励费、速迁奖共计21731元，理应归被告陈小芳所有。

关于宅基地使用权的补偿，由于宅基地使用权具有很强的身份属性，系农村集体经济组织无偿提供给本集体成员享有的，并且按户计算。当一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用，宅基地使用权的补偿款则由该户剩余的成员共同所有。本案中，根据宅基地使用权证核定的人员，原告并非系争宅基地使用权人，而宅基地使用权人金引明与金建东已死亡，系争房屋的宅基地使用权当归属被告陈小芳。因此，宅基地使用权的补偿款234129元应由被告陈小芳所有。

【评析】

由此可见，司法实践中对于宅基地使用权是否可由城镇户籍人员继承大多持否定态度。这不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体合法权益。

四、宅基地有偿使用制度探索

宅基地使用权制度作为我国特有的一种保障农民居住权的用益物权，具有强烈的社会保障属性。在社会保障性的制约下，无偿取得成为宅基地使用权的必然要求。但是，在农村房屋的继承发生时，城镇居民与已拥有宅基地使用权的本集体经济组织成员已经丧失了取得宅基地使用权的条件。因此，允许城镇居民通过支付一定的费用后取得宅基地使用权，既能充分维护被继承人的私有财产权又能平衡农村集体组织的利益，符合民法的公平原则。

目前，已有包括上海松江在内的33个试点县级行政区域，拟暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。上述调整均在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。实践是检验真理的唯一标准，试点效果，让我们拭目以待。