《关于规范主题公园建设发展的指导意见》解读
发布时间：2018-04-17
文 | 凌霄 合伙人 何博 汇业律师事务所
2018年3月9日，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部及国家旅游局等[1]五部门联合出台了《关于规范主题公园建设发展的指导意见》（以下简称“指导意见”）。该指导意见明确了主题公园发展的总体要求，规范了主题公园的选址条件和土地利用管理方式，要求相关部门统筹完善规划布局，加强建设运营监管，鼓励主题公园的创新发展。以下是对于该指导意见相关重要内容的解读。
一、 明确主题公园划分的准确定义
指导意见明确界定了主题公园的营利目的和商业性质，并与政府建设的各类公益性的城镇公园、动植物园等进行了区分，明确后者不属于主题公园。根据指导意见的界定，主题公园是指以营利为目的兴建的，占地、投资达到一定规模，实行封闭管理，具有一个或多个特定文化旅游主题，为游客有偿提供休闲体验、文化娱乐产品或服务的园区。主要包括：以大型游乐设施为主体的游乐园，大型微缩景观公园以及提供情景模拟、环境体验为主要内容的各类影视城、动漫城等园区。同时，指导意见从占地面积、投资额度等方面把主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级，每个等级主题公园的标准如下：
二、 明确了主题公园科学论证合理发展的要求
指导意见明确了主题公园的管理层级、主体以及论证、规划、报批的程序，并对不同等级的主题公园建设提出了严格控制、合理规划等发展导向：
在建设论证方面，指导意见要求省级政府要根据本地区经济社会发展情况、区域人口规模、城市化程度和旅游市场条件等因素，严格科学论证，统筹研究本区域主题公园项目的数量和布局。
严格控制新建、扩建特大型主题公园，省级政府对本地区特大型主题公园项目建设进行科学论证，对未经省级政府论证的项目不得报请国务院进行核准。
合理规划大型主题公园，符合条件的可纳入本省（区、市）经济社会发展、旅游发展等重大规划和相关区域规划。
在规划布局方面，指导意见要求主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划以及相关专项规划。统筹考虑主题公园项目游客众多、人员密集的特点，合理规划选址布局，避免与住宅等人员密集区域交叉叠加。在主题公园周边地区，合理规划酒店、餐饮、购物、娱乐、交通等服务设施建设，控制与主题公园无关的住宅、写字楼等项目。在主题公园园区内，要合理配套商业设施用地面积，不得擅自改变园区土地用途，严禁进行住宅、酒店、写字楼、大型购物中心等房地产开发。
三、 明确划出主题公园发展红线
为应对我国主题公园建设发展中出现的概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，甚至在有些地区出现的由于主题公园建设所导致的地方债务风险和房地产化倾向，指导意见提出从严格用地管理、严守生态保护红线、严格核准程序、严控房地产倾向、严防地方债务风险等方面对主题公园的发展进行严格规范，并明确了“不得利用主题公园用地开发房地产”的红线：
在用地管理方面，指导意见要求合理确定主题公园占地规模。主题公园用地要优先利用存量和低效建设用地，严格控制新增建设用地，禁止占用耕地（亦不得通过先行办理分批次农用地转用等形式变相占用耕地）、天然林地、国家级公益林地和城镇公园绿地，禁止违规填海建设主题公园。主题公园用地应通过招拍挂等方式取得，严禁采取划拨方式；
在生态保护方面，指导意见要求严禁违规在自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园、饮用水水源保护区、重点（重要）生态功能区以及其他生态保护红线区域选址建设主题公园。主题公园建设应依法履行环境影响评价程序，采取严格的生态环境保护措施，严禁破坏生态环境；
在核准程序方面，指导意见要求主题公园核准要严格执行《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府核准的投资项目目录》的相关规定，按规定应由省级政府核准的主题公园项目，省级相关部门在政策把握、规划布局、资源开发配置等方面要严格控制，不得下放核准权限；
同时，指导意见还提出要严控房地产倾向，各地区要严格控制主题公园周边的房地产开发，从严限制主题公园周边住宅用地比例和建设规模，不得通过调整规划为主题公园项目配套房地产开发用地。主题公园周边的酒店、餐饮、购物、住宅等房地产开发项目，必须单独供地、单独审批，不得与主题公园捆绑供地、捆绑审批，也不得通过在招拍挂中设置条件，变相将主题公园与周边房地产捆绑开发。对拟新增立项的主题公园项目要科学论证评估，严格把关审查，防范“假公园真地产”项目。
四、加强组织领导和部门监管
指导意见将省级政府作为组织领导的主体责任单位，要求省级政府对本地区主题公园建设负总责，要强化政府债务风险意识，对主题公园项目建设进行充分论证；要严肃组织查处违反土地用途和建设方案要求、利用主题公园土地开发房地产的行为，防止主题公园房地产化。同时，对于各部门的监管责任分工，指导意见要求：旅游部门要建立健全主题公园相关标准和规范，加强行业指导和宣传引导；发展改革、国土资源、环保、规划等部门要加强对主题公园项目核准、用地、环评、规划等的监管，对未依法依规办理审批手续要及时予以纠正。今后建设主题公园时，应在全国投资项目在线审批监管平台中按主题公园类进行填报，未按主题公园类进行填报的，不得办理各类审批手续，获得相关审批手续的由审批部门按规定予以纠正。
注释：
[1]部分政府机构经过2018年3月的国务院机构改革后名称已经变化或已被合并，本文沿用其之前的名称。
