汇业评论

文 | 何四为 汇业律师事务所 合伙人　

最近PPP项目在全国热火朝天，各种论坛、各种会议、各种招投标项目满天飞。前几天，西安发布了53个PPP项目，总投资1500亿，面向全国招标；昨天，朋友从新疆回来，说今年新疆估计要推1万亿的PPP项目，中铁集团、中交集团等巨无霸都在抢项目，动辄几百个亿上千亿往里面砸。除了这些政府推动的大项目，连山沟沟里面的污水处理厂，类似蓝翔技校的中专院校改造也靠上了PPP。总之，你方唱罢我登场，全国人民谈PPP，热闹的一塌糊涂。那么，PPP到底是什么？

一、什么是“PPP”模式？

PPP这个概念是个舶来品，是Public-Private Partnership的简称，是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种模式。PPP最早起源于英国，搞的好的主要也是英国、澳大利亚等发达国家，在中国兴起也就最近几年，早些年我们熟悉的BOT\BOO\BOOT等都可以算是PPP模式的一种操作方式。

大陆政府对PPP的官方定义是：指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。（见财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号））

通俗一点讲，PPP就是公私合营模式。以前，我们搞的是全民所有制经济，类似路桥、码头、机场、管网、自来水、供电、供暖等等公共部门，都属于“关系国计民生和经济命脉”的产业，只能由政府控制的企业或事业单位运营，普通老百姓或者外国资本家是不允许搞的，有钱也不行。

2014年，中央政府觉得政府多吃多占不合理，不公平，于是提出了万众创新、万民创业的口号，号称要“让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，改革创新公共服务创新机制”，在此种情况下，下发了国办发2015（42）号文，鼓励社会资本参与到公共服务行业，和人民政府一起投资、建设、运营基础设施和公共服务行业，给老百姓提供福利。这种政府与社会资本合作的模式就是所谓的PPP。

二、为什么要推行PPP？

PPP这个模式已经出现很多年了，最早的时候英国人在一九八几年为了在塞文河上建第二座大桥，就开始采用PPP模式，由社会资本承担建设并由政府特许经营。我们国家一直提的都是BT或BOT等方式，类似法国的威立雅水务公司跟各地政府的合作就是此种方式，直到2014年才从政府文件中正式确认PPP方式。为什么以前不提，现在要提呢？

官方给出的推行PPP的理由是以下几点：

1.为了加快政府职能转变，实现政企分开，将政府的管理和监督职能与政府具体经营产业的微观职能相区分，提高政府治理能力；

2.为了打破行业准入限制，激发民营经济的经济活力和创造力；让广大企业特别是中小企业能够参与到公共服务领域的广阔市场中去。

3.为了提高财政资金使用效率，完善财政投入和管理方式，在当代和后代人之间公平分担公共资金投入。

以上是财政部、发改委和人民银行在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发2015（42）号）中就PPP实施的意义提出的官方意见。

是不是觉得看不懂，觉得貌似很高大上？不过，如果透过现象看本质，国办发42号文对于为什么要搞PPP写了一大篇，其实中心思想只有两个字：缺钱！重要的事情说三遍，你没看错，政府要搞PPP的本质原因在于：没钱了。简单一点讲，以前的时候铁路等基础设施都是政府投资拉动，中央和地方政府有钱花，所以也不考虑什么社会资本进入，不跟你玩所谓的PPP，即使搞BOT也是财政担保，可是现在，政府没钱了，欠债一大堆，但是基础设施等公共服务总不能说停就停吧，怎么办？于是引入了PPP这个外国人搞的东西，让广大人民群众把自己的钱投到公共服务行业来，减缓政府的压力。

截至2015年年底，全国地方债存量大约15万亿，2016年新增5万亿，2017年据估计可能达到6万亿。这个还不算中央的赤字。什么概念，2016年全国财政收入总额大约16万亿，也就是说政府不吃不喝，一年收入的钱也还不完欠的债。从社会整体负债看，2016年中国社会总体债务率大概为260%，超过了美国。其中政府整体债务率大概为57%，已经接近欧盟制定的60%警戒线。但是，由于前几年狂发钞票，广义货币已经成了天量，连穆迪等评级公司都将中国的主权评级进行了下调，美元加息又限制人民币增发，再像以前一样靠印钱进行投资拉动的模式已经到头了，搞不好会引发通货膨胀和人民币贬值。因此，政府现在欠钱太多，印钞票条件又不允许，进退两难。

总之，现在政府开支太大，财政增速放缓，但是支出呈加速度增长，像2008年一样由政府启动的4万亿投资计划现在已经不能搞了，财政已经很危险，很多地方政府事实上已经破产了，每年的财政收入扣除刚性支付外连利息都还不起了。所以，政府鼓励民营资本进入公共服务行业，替代政府承担基础设施和公共服务的投资角色，于是有了这一轮PPP热潮。

三、哪些主体在参与PPP？

PPP的参与方主要包括：政府，主要是承担公共管理职能，在项目实施过程中，一方面作为行政管理者承担监管职责；另一方面作为社会资本的合作方共同开发和运营PPP项目。政府一般授权其下属机构或控制的国有企业作为签约主体与社会资本合作。

社会资本方：即与政府合作参与PPP的投资人，包括国有企业、民营企业、外资企业和其他投资主体。但是，根据财政部2014年11月的操作指南，本级政府融资平台公司和控股的国有企业，不能作为社会资本投资。2015年发改委进一步指出，如上述企业不再承担政府融资功能并已经全部处置完地方债务的情况下，可以参与PPP项目。

其他服务商：包括勘察、设计、施工服务商、金融机构、专业运营商、供应商、保险公司、法律、财务、技术等服务商。

四、PPP项目的规模和参与的障碍？

PPP这块蛋糕到底有多大？截至2017年五月，财政部公布的PPP项目达到12000个，总金额约16万亿元人民币。2016年实际成交PPP项目1401个，成交金额2.35万亿。据估计，随着一带一路政策的推进，PPP项目总投资将超过20万亿。

据中国政府采购网和各省（直辖市）政府采购网上公布的PPP项目成交信息，2016年共成交了2.35万亿元PPP项目。其中，国有企业作为独立中标人或牵头中标人中标的项目总金额超过1.7万亿元，占比约74%（其中国有非上市公司占46%，国有上市企业占28%）。民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿，占比约26%。其中非上市民营企业中标约3800亿元，上市民营企业中标约2300亿元。民营企业牵头实施的PPP项目在2016年度斩获的PPP项目总规模不及国有企业的1/3。（数据来自于龙原名城上海投资公司统计）

从投资金额来看，民营非上市公司中标597个项目，总金额3800亿元，平均投资额为6.37亿元；民营上市公司中标127个，平均投资额18.5亿元；国有上市公司中标93个，平均投资额70.09亿元；国有非上市公司中标584个，平均投资额18.5亿元。

从以上数据来看，民营企业和国有企业参与项目投标并中标的项目数基本一致，但是投资金额相差巨大。民营非上市公司与国有非上市公司的单个项目投资额相差近3倍；与上市国有企业相差10倍以上。

因此，尽管民营企业参与PPP的热情高涨，但是目前，PPP领域仍然是国有企业占据主导地位，大型地铁建设、公路管网施工与改造、市政工程改造等资金需求较大的项目基本上是国企独大，民营企业没有参与机会。如中国铁建在新疆参与的公路建设项目，投资超过1000亿，中交集团投资超过600亿元；西安市公布的地铁项目，投资金额170亿元；葛洲坝集团的PPP项目估计超过3000亿元。

为什么民营企业难以参与大型项目PPP，不仅是钱的问题，而是现有的PPP项目存在很多障碍：

1.投资、回报周期太长一般的PPP项目建设周期在三到五年，运营周期在15年到30年。而中国的民营企业平均寿命是5年。一个PPP项目很可能需要两代人的时间才能全部运营完毕移交政府。30年的时间，企业老板说不定都嗝屁了，哪能保证项目的持续运营？

2.投资回报率太低。由于PPP项目的公共属性，因此，政府在利润测算时会控制利润率，一般中位数在7-8%的样子。如果经营不好，很可能会亏损。一个项目成本回收时间在13年左右，真正挣钱的是剩余的许可期限。但是，对于民营企业来说，银行融资的利率都已经超过了6%,如此低的回报率是无法忍受的。更有甚者，新疆喀什的公路PPP项目招标的回报率只有5.5%，还不如去存余额宝！

3.资金需求量太大。一般PPP项目注册资金大概为总投资额的20-30%，剩余资金需要从金融机构或其他合作方通过股权或债权方式融资。相对于国有企业的信用和融资能力而言，民营企业融资渠道少、融资能力差，很难获得大型项目所需要的资金。

4.风险不可控。PPP项目除了项目本身的风险如资金风险、施工风险、运营风险之外，还有不可控的政治风险和社会风险。而每一次风险事故的发生都可能葬送整个项目。民营企业抗风险能力比较差，因此，轻易不敢进入PPP领域。

在未来PPP浪潮中，这种情况依然不会得到改变，大中型项目都是国有企业的天下，小型、盈利能力比较强的项目成为民营企业争夺的主要战场。

五、PPP项目收入来源

社会资本参与PPP项目最终是为了实现稳定、长久的盈利。根据目前的实践来看，PPP项目有三种收入方式：

1.政府付费。

由当地政府出钱购买公共服务产品，主要针对市场化程度不高的一些非经营性或准经营性项目。政府付费也有多种方式，包括按照项目设施或服务的标准付费，如学校、医院、场馆等，只要项目方提供了符合要求的设施，则就应当支付费用；按照用量付费，如污水处理、垃圾处理等项目；按照绩效付费，即政府约定一定的考核标准，按照服务质量核定费用，如澳大利亚监狱PPP项目，就有一项考核指标是犯人的重新犯罪率。

2.使用者付费。由最终消费者购买服务或产品，主要针对市场化程度比较高，能够直接向最终用户收费的项目。这一类项目也是目前企业参与最积极的项目。如公路、桥梁、水务、电力、地铁等等项目。

3.政府补助。由PPP项目公司直接向消费者收费，如收费金额不足以弥补运营成本的，由政府进行适当的补助。政府的补助一部分是在建设施工中进行补助，主要是提供财政资金支持；一种方式是在运营过程中进行补贴，主要根据运营资金缺口进行补助。此外，政府还可以通过土地、贷款、权益、周边项目收益等方式给与补助。目前，由于国家已经禁止政府给与PPP项目财政担保，大部分项目都是通过财政补助的方式实现对社会资本的扶持，以至于出现了很多伪PPP项目，对各种不符合PPP要求的项目给与财政补贴，套取财政资金。

六、结语

这一轮的PPP热潮走向如何无法评估，政府职能转变，需要轻装上阵，因此，将原由政府承担的融资和担保责任转移给PPP主体，引入社会资本维护公共产品，主要是基于财政考量。但是，对于参与PPP的企业而言，一招不慎，万劫不复！最典型的就是杭州湾大桥PPP项目，参与的17家民营企业先后全部退出，由宁波地方国企接盘，项目自2003年开工到现在14年了，都未能实现预期的收益和成本回收。

这一轮热潮，也让我想起了10几年前的城中村改造，当时一窝蜂的往里面挤，政府也是成立了专门的城改办公室进行管控。回头来看，有成绩，但是对民营企业来讲却是一地鸡毛，当年参与改造的风云人物，中登集团举步维艰，江林地产濒临破产，天朗被融创收购，参与大明宫改造的开发公司的老板甚至跳楼自杀，还有无数的小开发商烂尾至今。

还是巴菲特说的好，只有退潮的时候才能看到谁在裸泳！