汇业评论

文：吴冬 汇业律师事务所 合伙人

近日关于“温州针对土地出让年限为20年的产权房到期后按当地房屋市场价格的1/3来补交土地出让金”的事件引发了社会的广泛关注，虽然《物权法》第一百四十九条规定了“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但各地政府在实施过程中把“自动续期”解读成有偿续期，并向业主征收高额的土地续租费用。放眼全国，不止温州存在类似的问题，深圳和青岛一些地区的住宅建设用地使用权也面临同样问题。

上述问题源于我国土地政策的社会主义改造。在1956年以前，城市私有土地和私房，只要缴纳相应的契税，买卖、出租、入股、典当、赠与或交换的交易行为基本上都是合法的，这表明当时国家是承认城市居民的居住用地所有权的，即居住用地与房屋一同都具有永久性； 1982年《宪法》宣布“城市的土地属于国家所有”，中国城市居民就此不再享有土地所有权 ；到了80年代中后期，为了吸引外资，我国部分沿海开放城市在改革开放中先行试点，借鉴香港的土地批租制度来制定其各自地方性的土地批租制；国务院在1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定居住用地的土地使用权最高年限为70年，该条例是建立在上述沿海开放城市试点经验的基础之上的，但恰恰也正是“最高年限”这四个字带来了温州等地现实的这个问题。虽然我国大部分批租出去的住宅用地使用权为70年，但是也有部分地方政府将土地租期设计成20年、30年、40年、50年不同年限的批租期限供开发商选购，这才使得原本应该四五十年后才会出现的问题提前到今天爆发了。鉴于中国老百姓对当今城镇高房价已经怨声载道，如果地方政府再强行对土地续租按照较高的标准补交地价，显然会引发公众更为不满的情绪。正所谓“有恒产者有恒心”，房屋不是空中楼阁，而是要建在土地上的，若土地使用权续期问题不予以彻底解决，会导致老百姓尤其是广大中产阶级的心理恐慌。

为此，建议：

一、由全国人大常务委员会对“自动续期”作出立法解释，统一适用标准

 “自动续期”究竟作何解释，不同学者有不同的意见。物权法专家孙宪忠教授、张雪忠老师都认为，“自动续期”含义即无条件续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。杨立新教授认为自动续期应该理解为不需要申请但需要缴纳费用的有条件续期。而王利民、龙卫球教授则认为，自动续期是否有偿，目前法律层面尚未明确。

除了学者的意见不统一以外，各地政府对此问题的看法也不尽一致。青岛采取搁置的做法，即土地使用权到期的小区房屋仍像其他正常房屋一样，买卖、抵押等均不受影响。更多的地方政府像温州、深圳则从土地财政及部门利益角度出发，对不足70年的土地租期届满的房屋以较高的标准补地价。深圳补交地价的数额为相应用途“公告基准地价”的35%，而温州补交地价的数额以房屋市场价格的1/3计算，一套100万的房子需补交的地价就高达30多万。

根据《立法法》对于立法权限的规定，土地制度属于我国的基本经济制度，必须由全国人大制定法律，国务院及国务院各部委和地方人大都无权就此作出规定。根据《立法法》第45条和第50条的规定，法律的规定需要进一步明确具体含义的应由全国人大常委会依法作出法律解释，全国人大常委会作出的法律解释同法律具有同等效力。因此，我们建议由全国人大常委会尽快对“自动续期”作出立法解释，统一“自动续期”的理解和适用，以避免全国各地法律适用不统一影响法律权威。

除了 “自动续期”含义不明问题需要全国人大常委会作出立法解释外，1994年通过的《城市房地产管理法》第二十二条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。也就是说根据该法条的规定，土地期限届满不仅不是自动续期，而且还得另交土地出让金，这条规定显然与《物权法》第一百四十九条自动续期的规定不符。而《城市房地产管理法》第二十二条规定属于旧的特别规定，《物权法》第一百四十九条的规定属于新的一般规定，根据《立法法》第九十四条的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

因此，无论是基于《立法法》第45条还是94条的规定，全国人大常委会都应当对自动续期是否有偿以及是否应当补缴出让金作出相应的立法解释或者有效裁决，就是对旧的特别规定《城市房地产管理法》与新的一般规定《物权法》的法律冲突的适用问题进行裁决。

二、针对温州等地已经出现的20年土地使用权到期续期问题，在全国人大常委会尚未作出立法解释之前，建议国务院对全国各地这类20年土地上建的商品房作一梳理统计，然后要求各相关地方政府先按照当年的土地出让金标准通知各业主们按建筑面积分摊比例补足至70年

我们认为各地政府按题述方式通知各业主们先䃼足至70年是比较公平可行的做法。

首先，这部分的费用分摊到每个业主头上是比较低的，经测算都在万元以内，与现在数十万的补地价金额存在天壤之别，在大部分业主的经济承受能力之内。 

其次，“温州困境”源于地方政府将土地租期设计成20年、30年不等的使用年限才导致将原本应该50年后才会出现的问题提前至今日爆发。因此，地方政府有责任按当年的土地出让金标准通知各业主们按分摊比例先䃼足至70年，使他们与中国的绝大多数业主享受同等待遇，等到50年后再全国一盘棋地来统一地解决这个问题，这样，这部分业主的心理上也比较容易接受。

最后，如果地方政府觉得吃亏的话，可以要求各业主们补缴该部分金额的20年同期银行贷款利息，以弥补资金的时间价值。

当然也有人提出不按题述方式补足至70年是否可行？我们认为不补足70年，那么对于已经缴足70年土地出让金的广大业主来说就是不公平的。

三、对于70年土地使用权到期需要续期的，应规定为无偿续期或者较低的续期收费标准，而不应当按照届时房屋或土地的价值标准进行缴纳

《物权法》草案第五次审议稿第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和颁发，由国务院规定。”人大常委会组成人员对“自动续期”的规定普遍表示赞成。同时，有的常委委员提出，住宅建设用地续期后住户还要支付土地使用费，这样规定是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，住宅建设用地续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。此后经过修改便形成了物权法正式通过时的第149条最终文本，即关于续期期限、土地使用费支付标准由国务院规定这一条款被删掉了。以上立法变迁至少能够说明两点：一是虽然法律条文的确没用无偿续期而用了自动续期这四个字，但是当时参与审议的常委会委员们普遍的观点是：届时的自动续期要么是免费的，要么是按照极低的乃至象征性的收费标准予以续期；二是届时的自动续期是无偿还是有偿？有偿的话收费标准是多少？这些问题将来还是应由全国人大来讨论决定，而不是授权国务院作出规定，更不是由国务院各部委如财政部、国土资源部就能决定的，当然更不能由地方政府来决定。

如果将来全国人大确定是有偿续期的，那么续期收费的标准该如何确定？我们认为，既然我国大陆的土地批租是从香港学来的，对续期收费标准的确定同样也可以借鉴香港的做法。目前香港土地以拍卖、招标或协议的方式批租土地，租约的期限最长能到2047年，土地承租人可以一次交清地价外，也可以按年缴纳新地税。香港在续期方式上，是土地自动续期,期限同上一次土地批租年限,并在土地注册处登记簿上注明。续期不需补交地价,仅需每年缴纳新地税,标准为年度“差饷”（土地税）的3%，大致约为房产年租租金的1.5‰，所以香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。

因此，我们建议，70年期满后的住宅用地使用权的自动续期要么是免费的要么是按照极低的乃至象征性的收费标准予以续期，因为城市居民不拥有土地所有权而只享有土地使用权，这不是1949年成立新中国之后就一直如此的，并且在文革期间城市土地也没有完全的国有化，1982年之前的《宪法》并没有规定城市的土地属于国家所有，所以我们若赋予已经缴了70年土地出让金的商品房业主们相应的永久免费的土地使用权既有历史的基础，也不存在法律上的障碍。

四、应将住宅建设用地使用权自动续期费用和房产税进行综合与通盘考量后择一适用，而不应既要求老百姓补缴高额的土地续期费，又同时向老百姓征收高额的房产税

我国已在重庆、上海等地试点开征房产税，而全国人大也将房产税列入立法计划，房产税在全国铺开看来是迟早的事情。如果对续期房屋既要补缴土地出让金（或称土地使用费），又要征收房产税，则涉嫌双重征收。尽管房产税与土地使用费在性质、功能和收取标准上不同，但房产税的本质还是土地有偿使用的问题。我们希望政府能顺应民意，将70年住宅到期后的自动续期费用和房产税进行综合与通盘考量后择一适用，使房屋土地上的税费控制在人民的心理和经济的双重可承受范围之内。

站在政府的角度来看，政府只有不与民夺利，让广大人民安居乐业，使广大民众尤其是中产阶级这些有恒产者能有恒心，这样不仅中央政府期望在三四线城市的房产去库存目标能得以顺利实现，而且能够促使地方政府不再强烈地依赖土地财政，引导地方政府实现科技创新与经济转型。