汇业评论

文 | 杨杰 汇业律师事务所 合伙人

论及中国海关的权能，一般认为是“缉私、监管、征税、统计”四大权能，其中缉私是中国海关四大权能的核心，中国海关是以缉私权能作为“监管、征税、统计”职能的主要维护手段，由此自然形成中国海关缉私执法部门在外界眼中的“强势地位”。

在法律授权范围内，中国海关缉私部门在办理具体案件时，可以依法行使的相关权力具体细分为：

1.检查权：

在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，可以检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，在办理走私案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所进行检查。

2.扣留权：

（1）对走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留。扣留时间不超过二十四小时，在特殊情况下可以延长至四十八小时。

（2）对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品可以扣留。

（3）对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料可以扣留。

3.查阅、复制权：

办案人员有权查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料。

4.查问、调查权：

办案人员有权对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的当事人及知情人进行查问和调查。  

5.连续追缉权：

对于违反海关监管逃逸的进出境运输工具或者个人，可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，带回处理。

6.佩带和使用武器权：

办案人员为履行职责，可以依照法律的规定佩带和使用武器。

7.收取担保权 ：

对于无法或者不便扣留的货物、物品、运输工具，可以向当事人或者运输工具负责人收取等值保证金或者抵押物。

8.处罚权：

对不构成走私犯罪的走私案件和违反海关监管规定案件以及依照其他有关法律规定由海关处理的其他违法案件的当事人有权进行处罚。

9.责令改正权：

海关缉私部门对违反《海关法》及其有关法律、法规行为，除依法处罚外，还有权要求违法行为人改正违法行为。

10.请求协助权：

在执行职务受到暴力抵抗时，有权请求公安机关和人民武装警察部队予以协助。 对于确属来源于走私行为非法取得的存款、汇款，可以书面通知银行或邮局暂停支付，同时通知存、汇款人。  

分析国家立法授予海关缉私部门上述权利的缘由，是与“打击走私”这一目的密不可分的。一般认为，海关缉私部门的主要职能也是体现在打击走私层面，否则何谓“缉私”呢？然而中国海关的缉私职能是在逐步变化的。通常认为，中国海关的缉私职能，就是维护国家主权和利益，保障税收和打击走私。而随着国家形势的不断变化，海关的缉私职能也是有所侧重，比如建国初期以维护国家主权为主，改革开放后以打击走私犯罪为主，近些年又开始突出保障海关税收的职能。

无论海关的缉私职能、目的如何演变，坚持依法行政始终是必须恪守的大前提，但不可否认的是，海关缉私职能在具体实施过程中也会时常受到人为因素的干扰，偏离依法行政的轨道，其中最值得诟病的就是绩效评估制度。

绩效评估制度并非海关行政部门的创举，此制度在中国其它行政部门也普遍存在，一般形式有两种，第一种是将“政治理论学习次数”、“撰写政务文章篇数” 、“全年上报总署信息数量”等作为附属指标进行“数字化考核” 。此类绩效考核条件的设立，本意在于鼓励各部门积极发现业务中以及其他工作中的问题，提出相关对浓。但这些非硬性工作以硬性数字指标化考核，往往流于形式，为了评估成绩大搞形式主义。

第二种，是将侦办刑事案件数量 、行政案件数量、罚没收入、处罚金额等作为海关辑私各业务部门的重点考核指标予以考核并进行年终排位。在该绩效评估标准的引导下，“定量化”、“数字化”成为各部门孜孜不倦的追求目标。全国海关缉私部门在接到海关总署的任务后，将该任务层层分解到各个下级部门，作为部门绩效考核的硬性指标，其具体体现为将“全年刑事案件立案数量”、“全年抓获犯罪嫌疑人数量”、“全年侦办刑事案件涉税总量”及“全年侦办刑事案件案值总量”作为侦查部门的主要考核指标；而以侦办行政案件为主的海关缉私调查部门，则以“全年行政案件立案数量”、“全年侦办行政案件案值总量”及“全年执行罚没收入”作为该部门的主要考核指标。导致出现“多立案再并案”， “先立案再挂案”， “先行政立案再转成刑事立案”等情况。乃至出现海关内部部门之间、海关缉私部门与工商执法部门之间为了考核指标出现“争抢案件”的情况。相比于第一类容易流于形式的理论学习考核指标，第二类考核指标执行中已经认为偏离了依法行政的轨道，由此滋生“以罚代管”、“以罚创收”等现象也就不足为奇了。

如对比其他发达国家的海关缉私职能，在进出口关税逐步下降的大趋势背景下，发达国家的海关缉私职能已经向知识产权保护，打击走私武器枪支弹药、走私毒品、走私进出口文物、打击濒危动植物走私等方面转变，与中国海关恪守“征税、监管、统计”形成鲜明对比。如法国海关取消了关税任务分割下达的征收关税以及进出口环节税的办法，采取根据税源的变化以及保护的范围. 实行关税成本比例划拨，以税养关。这样就在很大程度上制止了海关在征收进出口关税及环节税上的横征暴敛的现象，美国将原海关、移民和规划局及海岸繁卫队等22 个联邦机构合并成立国土安令部，将原美国海关的机构，按职能分别并入海关与边境保护局和移民与海关执法局，重点打击恐怖主义，海关与边境保护局和移民与海关执法局，在国土安全部统一领导下，分工明确，各有侧重。

发达国家的海关职能无论如何变化，其中有一个普遍现象，即海关在执行缉私职能时强调保护犯罪嫌疑人的合法权利。为了防止海关对缉私办案权力的滥用，在法律赋予海关缉私工作职权的同时也做出了相应的规定和限制，如法国对因涉嫌走私犯罪被拘留或逮捕的犯罪嫌疑人，必须最迟于被拘留或逮捕的第二天移送法院接受审判等，相较而言，中国海关目前同其他行政执法部门一样，还是主要通过诸如“执法为民”等口号式、宣讲运动的方式促使基层执法人员转变执法作风，并未在立法层面有所突破。

随着中国自贸区改革的深入，势必对中国海关缉私职能转变带来推动，如在上海自贸区已经复制推广的海关创新举措中，“企业自律管理”监管模式，就是把海关稽查部门对企业单一的强制性查处违规行为，变成同时给企业一条主动向执法机构报告相关行为的途径，通过这个途径，能使海关对企业的行政处罚及相关贸易便利措施得到不同程度的减轻或保留。这种“自律管理”模式，如能进一步深化推广，对目前存在的“以罚代管”、“以罚创收”乱象可以进行有效的遏制。但应当承认，绝大多数企业面对海关时，还是处于相对“弱势地位”，因此，除了给与企业自律管理的途径外，更应在立法层面对海关缉私职权进行约束与限制。