汇业评论

文 | 杨杰 汇业律师事务所 合伙人

2017年6月29日，海关总署发布第25号《关于推进全国海关通关一体化改革》的公告，明确指出全国海关通关一体化从7月1日开始实施。全国通关一体化改革可以说是中国海关改革历史上的里程碑，这次改革解决了很多长久以来困扰进口企业的瓶颈问题，但同时也对企业的贸易合规工作产生深远影响。

一、通关一体化改革背景分析

传统上，中国海关几十年来一直奉行的是监管优先理念，也就是说对进口货物采用一种防范为主的态度来处理通关问题，这种防范，主要包括两个层面的含义，一是安全准入风险的防范，比如毒品、武器等，这些货物一般不得进入我国境内，另一层含义是指涉税风险的防范，比如防范归类、原产地、成交价格申报不实从而逃避缴税义务的现象。

监管优先理念就是海关要在货物入境放行之前把所有这些防范因素都审核一遍，确认没有违法违规之后，才允许货物入境。作为贯彻这一理念的手段，进口货物在向海关申报后，都要经历海关的严格审核，查看申报信息是否与贸易单证、物流单证一致、与进口合同是否一致，这个过程中，海关还可能要求申报人提供进一步的货物资料，如果海关觉得可疑，还需要打开货物包装，由海关关员亲自查验实物，我们把上述措施叫做单单比对和单货比对，上述审核完成之前，货物一直被放置于海关监管场所，直到所有审核完毕无误，进口货物才能被提走。对于一票正常货物，审核的时间从几个小时至几天不等，而这样做的好处是只有经过海关认可的货物才能进入境内，进口货物能被海关有效的监督和控制，但从进口商的角度而言，供应链上的时效却可能被非自然因素所割断，这些因素可能包括：单证流转、单证查核、争议磋商、实货查验等等。

这样一来，本来一个可能比较完美的供应链无缝连接被生生割断，而且无法绝对避免。这种传统的征管方式，即使在海关内部也有越来越多的争议，因为有限的海关人力应对繁重的审核责任，海关官员面临着较大的差错风险；

全国一体化通关模式，从本质而言，就是针对上述弊端进行的系统内改革。从2014年中国海关以下发《海关全面深化改革总体方案》为起点，通过在部分地区试点区域通关一体化，经过三年的改革，至今年7月1日全国海关一体化通关正式实施。

与传统的征管模式相比，全国通关一体化模式将安全准入风险防范依旧放在通关程序中监管，而将最耗费时间的涉税风险核查主要置于货物放行之后，这样海关核查一般不再会成为供应链时效的直接阻力。而进口企业的申报则采用了自助方式，在企业自行申报完毕并缴纳税款后，就能提取放行货物。该种模式的应用，反映了监管与效率兼顾的执法理念。

除此之外，全国一体化通关的便利性还包括：

• 一是可以在任意地点选择进行报关，消除了申报的关区限制。
• 二是海关执法更统一，在两个中心的处置下，全国通关的政策和规定执行标准更加一致。
• 三是效率大大提高，就是简化了口岸通关环节的手续，压缩了口岸通关的时间。

我们举个例子来说明全国一体化通关前后的对比：

某企业在A地海关备案注册，工厂在B地，货物从C地口岸海关进口。

传统的做法是，企业先将货物报关资料快递给C地海关报关公司，报关公司在电脑上电子录入报关信息，电子审单通过以后，报关公司再到C地口岸海关现场提交纸质报关单证，缴纳税费。这时报关公司可能受到海关的询问，然后与企业沟通，准备材料向海关说明，此后海关可能要求对货物进行查验，报关公司需要向监管场所提交落箱申请，安排集装箱至场地查验，然后陪同海关进行查验。查验正常时，报关公司再向海关办理放行手续。

从上面的例子中可以发现，如果海关的涉税审核程序，可能影响进口货物的物流时效。

在全国一体化通关模式下，首先企业可以选择在最便捷的A地或者B地海关申报，这样省去了很多来回交接时间。其次无纸通关的适用使得企业在一般情况下，用电脑就可以完成全部报关手续，即当地电脑终端录入电子申报，然后根据系统提示的税款数额缴纳税款，由于一体化通关采用自报自缴、分步处置程序，因此企业缴税后，大多数货物就可以直接办理放行提货手续，而不需要在通关环节涉及涉税事项的审核和交涉。

这样，在一体化通关模式下，进口企业基本可以实现供应链时效的无缝连接。

二、全国通关一体化流程之下的海关后台内控机制分析

内控机制可以归纳为“两中心、三制度”

与以往将货物审核分散与多地直属海关或者隶属海关不同，全国一体化通关体制，将贸易安全准入控制与涉税要素控制分别由风险防控中心、和税收征管中心两个部门统一管理。两中心就是指风险防控中心、和税收征管中心。其中：

总署风险防控中心按“1+N”的模式建立，也就是在总署建立海关总署风险防控中心的基础上，在上海、青岛和黄埔建立三个一级风险防控中心。总署海关风险防控中心负责统筹、指挥和协调的功能，而上海、青岛和黄埔三个一级风险防控中心负责具体业务风险防控的实务操作，其中上海负责空运货物、青岛负责水运货物以及黄埔负责全国陆运货物的安全准入风险防控工作。其次还会在42个直属海关分设二级风险防控中心，主要负责统筹关区业务风险管理。

税管中心是全国海关通关一体化改革所建立的“两中心”之一，主要按照商品和行业分工，对涉税申报要素的准确性进行验证和处置，重点防控涉及归类、价格、原产地等税收征管要素的风险。

目前，全国共建成3个税管中心。分别是海关总署税管中心（上海）、海关总署税管中心（广州）、海关总署税管中心（京津）。这些税管中心的职能是不同的，它们按照商品和行业进行分工：

税管中心（上海）主要负责机电大类（机电、仪器仪表、交通工具类）等商品，包括税则共8章（第84-87章、89-92章）、2286个税号。

税管中心（广州）主要负责负责化工大类（化工原料、高分子、能源、矿产、金属类等）商品，包括税则共30章（第25-29、31-40、68-83）、2800个税号。

税管中心（京津）主要负责农林、食品、药品、轻工、杂项、纺织类及航空器等商品，包括税则共58章（第1-24章、30章、41-67章、88章、93-97章）、3461个税号。

三项制度是：

一是“一次申报、分步处置”，企业很关心在货物进出口过程中手续比较多，耽误的时间比较长，通关的成本比较高的问题，所以海关这项改革就要着力解决通关过程中流程再造的问题，将过去很多或者说全部在通关现场办理的手续，进行前推后移，企业进行一次申报，海关首先进行安全准入风险排查以后，对于涉税的其他事项分步进行后续的处置，这样大大缩短企业的通关时间，让货物能够比较顺畅的、短时间内通关。

二是征管方式改革。推动企业报关纳税自报自缴，这项制度核心在于，过去是企业申报、海关审核，特别是涉及到税收申报要素，比如价格、归类、原产地的问题，海关逐一审核，既耽误了时间，又增加了成本。现在由企业自己向海关申报、自主缴税，海关全过程抽查审核，重点进行后续的审查和处理。

三是协同监管。对于隶属海关进行功能化的改造，让不同的海关承担不同的任务，分别进行相关业务的处理，口岸型海关主要负责对货物进行通关现场监管，属地型海关主要是对企业进行后续的稽查和信用管理，形成协同。通过以上措施，让大家感受到全国是一个海关。

三、全国通关一体化改革后的企业贸易合规风险分析

看到这里大家可能以为以后通关更便捷了，更轻松了，但我们认为企业的贸易合规防控责任可能更为艰巨：

全国一体化通关的主旨通过改变审核环节的先后顺序来达到便捷通关的目的，这是程序意义上的改革，但是海关实体法，尤其是审价、归类、原产地乃至行政处罚、稽查条例等重要的执法规定，并没有因为全国一体化通关改革的出台而发生变化，因此我们认为原来的贸易合规风险，并没有减少或者降低，相反由于全国一体化通关改革的实施，导致了新的合规风险产生，主要表现为以下几个方面：

1.执法标准的风险。这里的执法标准是指在既定法律规则的基础上，如何理解并实施法律的标准，部分执法领域由于法律法规的的抽象性，导致不同区域的海关，甚至同一海关的不同部门，对法律法规的实施有各自不同的理解和做法，尤其是在审价领域，对于动辄成百上千万的税款征缴而言，审价规则的抽象和简要，最容易导致具体问题。全国一体化通关的实施，有助于执法标准的统一，但是在过渡阶段，涉税因素的审核，将由原先直属海关或隶属海关转为三个税收征管中心负责，这样是否可能使得原先未被质疑过的货物涉税要素，在征管中心面前重新成为质疑焦点。

2.申报差错的风险。申报差错的风险是一直存在的，但是全国一体化通关以后，申报差错会产生更大的成本风险。从一体化通关的理念来看，自报自缴、分步处置会将大部分货物的涉税核查放在货物放行之后的几年内开展，因此，企业的申报差错可能不会在通关过程中立即得到发现和纠正，久而久之，申报差错就会随着进口活动的反复进行而不断累积，相关法律责任、补税成本也会不断叠加，一旦海关在后续环节发现或认定违规情事，企业就会面临极高的纠错成本。

3.事后稽查的风险。全国海关一体化通关的核心是自报自缴、分步处置，这也就意味着今后进口企业将更为普遍的面临海关放行后稽查。我们把如果把通关过程的审核比作对企业进口经营情况的照相，那么稽查就好像是对企业的进口合规情况作一全身B超，稽查常常会涉及到企业很多内部经营信息，比如审计报告，财务账册、与进出口有关的合同等，因此稽查要比传统的通关审核更容易发现问题。有的企业可能会认为，我们没有走私，不怕海关稽查，当然这种情况下可能能够顺利通过稽查，但是我们也要知道，大多数海关稽查查发的问题，并不是企业的故意违法违规行为，而是对海关的法律法规不熟悉或者理解有误导致的违规情事。