汇业评论

文 | 杨杰 汇业律师事务所 合伙人

讨论跨境电商就绕不开监管政策，因为相比国内贸易，国家监管政策更能从根本上影响跨境电商的切身利益。去年4.8新政出台之初，很多进口跨境电商认为打击很大，甚至可以说是面临生死存亡的考验。所以今天我想通过回顾进口监管政策演进的背景和原因，进一步分析今后监管政策可能的走向，希望能对大家的工作或研究有所启发。

一、监管政策的两个层面

我们国家对进口贸易的监管主要分为两个方面，一是税收监管，包括关税、进口环节税、消费税的征收，监管主要是确保按照税收规则，应收尽收。二是准入监管，包括贸易准入，这种准入是针对商品品种的，凡是规定禁止或者限制进出口的商品种类，就要受到约束，比如濒危动植物产品，不管这个产品质量如何，没有濒危证，就不能入境。还有一种是检验检疫，我们也可以把它视作为一种准入制度，因为不能通过检验检疫的货物，理论上也不能进境。检验检疫准入是针对产品品质进行的监管，可能产品种类上没有禁止或者限制进出境的规定，但是如果这个产品质量或者安全性上有问题，也不能入境，比如说发现水果中有有害昆虫，或者产品设计上有安全隐患、或者产品来自疫区，具有传染风险等等，检验检疫准入一般对产品种类没有限制，而是由于产品本身存在的质量安全隐患而产生禁止入境。

二、早期监管政策的形成

在一般贸易方式下或者通俗的说以大宗货物方式进口的贸易中，上述两方面的监管被充分实施，进口人进口货物必须承担税负成本，以及货物未获准入境的风险，如果故意绕开这些监管，就会构成走私或者其他违规行为，需要追究法律责任。

但是，在上述一般贸易方式进口渠道之外，我国还存在着一种过去一直比较边缘化的行邮进口渠道，这个渠道起初是为境外人士向境内亲友寄赠或者携带私人物品而设立的，由于是个人物品，因此无论从税制还是准入监管的规则方面，该渠道相较于一般贸易要宽松的多。

在互联网兴起之后，随着支付手段的成熟和便利，境内个人直接向境外商家或者代购者购买境外商品就成为了可能，在这种情形下，由于监管规则的种种限制，小宗零售商品根本无法通过一般贸易方式入境，而行邮渠道则天然的非常符合这种交易方式的特点，能够走得通。此后，境内跨境电商企业开始涉足跨境购物，逐渐成为跨境零售的主力军，他们同样也是使用行邮模式进行进口，因此截至去年4.8新政之前，进口行邮渠道是跨境电商零售的主要进口渠道。

行邮渠道相较于一般贸易渠道进口，除了便于小宗货物进口之外，还有诸多明显的优势：

1.税率较低。对于大多数适合跨境零售的商品而言，行邮税率通常低于一般贸易税率，因此，大部分跨境零售商品能够具有较低的成本优势，从而零售价格要低于一般贸易进口商品。尤其特别的是，由于关税或者增值税金额低于50元的商品，免于实际缴纳关税、增值税，而对于跨境购物而言，进口零售商品往往数量较少，单价不高，因此很容易成为实际免税商品，但是一般贸易则不同，即使零售价格只有几毛钱的货物，大宗进口时，数量巨大的单票货物不可能低于50元关税，因此，关税是不能免除的成本。

2.准入要求不高。贸易准入方面，行邮渠道进口的商品，参照国家物品禁止、限制物品表进行验放，该类禁止或限制主要集中于武器、伪币、毒品等明显具有社会危害性的商品，而一般贸易的禁止限制类要求就详细得多，监管涉及的领域也更为宽广。在检验检疫准入方面，行邮渠道的商品一般只要求进行检疫，主要是针对带有危险性病菌、害虫及其它有害生物的动物、植物及其产品以及有碍人畜健康的、来自疫区的以及其它能传播疾病的食品、药品或其它物品。而一般不进行商品质量的检验，对跨境电商进口商品（4.8新政前），仅需备案后，对高风险商品进行抽查，因此从进口便利角度而言规矩要少得多。

显然跨境电商通过行邮监管渠道进口零售商品，具有一般贸易渠道无可比拟的优势，正因如此，行邮渠道是否能够进口零售商品的问题，始终存在着极大的质疑和争议：

1.行邮渠道传统上用于非商业用途进口，而跨境零售是非常明显的商业行为，跨境电商使用行邮监管渠道进口零售商品的做法，违背了行邮渠道的设立初衷。

2.跨境零售与一般贸易进口，往往在贸易形态上没有太大区别，以保税网购为例，境内企业同样作为批发进口商，如果批发进口至境内就是一般贸易，批发进口至保税区就是跨境电商，仅仅是进口存储区域的不同，就导致在监管、税收政策上截然不同的待遇，有人认为这有违公平原则。

3.跨境零售存在质量监管漏洞。传统上，个人自用物品进境，质量安全风险由本人承担，国家不对进口物品的产品质量进行监管和检验，这种做法，在过去零星进口时尚能说得过去，现在跨境零售已成为普遍社会现象，如此巨大的进口总量，国家对产品质量安全不予检验，不利于公众安全。

三、4.8新政后的变化

与大多数新生贸易方式一样，在初始阶段，跨境电商没有一个与之配套的监管政策体系支持其运作，而是借用与之相近的行邮监管模式进行过渡，总觉得鞋不合脚，关于制定跨境电商专门监管政策的呼声，始终此起彼伏。

2016年3月24日，财政部、海关总署、国家税务总局联合下发《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，至此，跨境电商监管政策的顶层意见开始落地。该通知以及随后下发的相关通知意见，形成了此后跨境电商监管政策的基本格局，简言之：

1.税收监管方面：取消跨境电商进口零售商品的行邮税率，而改用关税、进口环节增值税以及部分商品涉及的消费税税率，上述税收综合起来约为11.9%。同时取消税收金额50元以下免予缴纳的规定。每人每次购买额度不得超过人民币2000元，每人年度购买额度不得超过人民币20000元。

2.贸易准入监管方面：以正面清单方式取代了原禁止限制进口物品表的类似负面清单方式，只有在正面清单中列明的商品才能作为跨境零售商品入境，显然，可供进口商品的范围被缩小了。正面清单中的商品显然是经过斟酌筛选的，监管部门剔除了可能涉及禁止、或限制入境的贸易管制商品，因此正面清单商品均不需要许可证件。

3.检验检疫准入方面：跨境零售采用保税备货模式的，新增加了从境外进入保税区时需要获得检验检疫部门制发的通关单的要求。什么是通关单呢？通关单从字面意思上看，好像是海关的单证，但其实通关单是由检验检疫部门签发的，用于证明货物已经履行报检程序(不一定已经完成检验检疫)的文件，对于列入法检目录的货物而言，通关单是海关据以放行货物的前提条件之一。因此要求跨境零售商品获取通关单，就意味着，检验检疫程序是获得进口放行的前提条件，而新政之前，商品检验并非跨境零售商品的进口必经程序。

（说明一下，对于直购模式，新政本身已明确规定不需要通关单，但是并未放弃首次进口商品登记和备案要求，但在过渡期内，和保税模式一样，现在是不需要备案或者注册的）

这里要说明的是，检验检疫程序并非仅仅是对进口商品进行质量检验那么简单，一方面，检验检疫准入往往会规定很多事先备案登记程序，比如进口食品需要境外生产企业信息备案，首次进口化妆品、保健品、配方奶粉、特殊食品需要获得国家食品药监局的批准等，这些备案必须在商品进口之前完成，没有事先备案，无论商品在质量上有没有问题，均不能获得通关单，当然也就无法放行进行跨境零售；另一方面检验检疫还可能会要求提供原产地证书、合同、产品配方等文件。

就检验检疫准入问题，政策出台后国家多次延缓在试点城市内实施该政策的期限，即包括宁波在内的 10 个试点城市继续实施税改前的监管要求，暂不核验通关单，暂不执行正面清单中关于婴幼儿配方奶粉、化妆品、特殊食品、医疗器械的首次进口提交许可证明、注册或备案的要求。根据上月发布的最新精神，上述检验检疫政策至少将延缓至2018年底后再行实施。

四、政策的分析与展望

新政对未来跨境电商模式的发展究竟有多大的影响，目前业界、学界多有讨论，有的观点认为，新政最终明确了跨境电商的监管政策底线，消除了转向一般贸易方式监管的风险，说明政府对跨境电商模式的认可和支持，应属利好；但更多观点则认为新政提高了税率，增大了跨境零售商品的成本，而严格的检验检疫政策，实际上熔断了大多数进口跨境电商的经营空间，因此新政实质上是对跨境电商发展的遏止。

我们认为，国家对跨境电商模式的支持是大势所趋：

从被动角度而言，遏止进口跨境零售模式，只会扩大中国居民的境外消费或者刺激海淘、代购甚至灰色清关的模式的发展，不论从社会、经济、财政角度还是贸易监管角度来讲均不可取。

从主动角度而言：一是跨境电商零售进口增加了我国市场的有效供给，推动了供给侧结构性改革，促进了国内消费升级。二是缩小了进口消费品境内外价差，吸引了境外消费回流，满足了消费者多元化的消费需求；三是跨境电商模式为社会提供了大量的就业机会；

另外，过渡期政策的实施，也充分反映了国家对新业态的呵护、对发展趋势的尊重、对问题和困难的正视，以及政府工作的严谨务实。

因此进口跨境零售虽然不像出口跨境那样，能够直接为GDP创造价值，但其对社会经济发展的必要性肯定是获得官方承认和支持的，并不存在遏制的必要。

但是针对去年的跨境电商的新政，我们认为不能从官方是支持还是遏制这种非黑即白的思维角度去理解，新政的目的主要还是促进跨境电商健康、有序、可控的良性发展，或者说是针对前述若干质疑和争议问题作出的政策回应。因此新政谈不上是有意给予跨境电商红利或者有意打击跨境电商。

当然，在客观上，任何政策本身都会对现有商业模式产生深远影响，就新政对进口跨境零售的影响而言，我们认为：

1.税收新政并未根本动摇跨境电商的成本优势。新政出台之初，业界的主要反映是税收加大了，影响了成本优势，但是现在来看，从过去的行邮税率转为目前的11.9%跨境零售综合税率，其实对跨境零售的影响并不大，因为税率变化上确实有一部分比过去更高，但是也有一部分商品与行邮税率相比，税率降低了，所以综合来说，税率变化并不大，当然原先50元以下的税额免缴措施没有了，这算是比较大的影响，但是这些税款的绝对值并不算太大，跨境电商的其他成本优势，比如渠道成本、经营场地成本的优势并没有随着新政出台而丧失，随着供应链的成熟和磨合，税收成本是可以接受和消化的。因此，从目前的形势来看税收新政能够适应跨境零售模式的运营，因此今后一段时间，税收政策不太会发生变化。当然，单票购买额度以及年度购买额度，仍然可能随着跨境零售体量以及民众采购需求的发展而进行调整。

2.贸易准入新政未从根本上压缩经营空间。过去业界和学界一直呼吁的负面清单并没有出台，相反新政以正面清单的形式规制了跨境零售贸易的准入范围，当然这是可以理解的，跨境监管政策的初期，政策效果的不确定较大，相对而言，正面清单比负面清单更具有可控性。

正面清单的出台肯定缩小了跨境零售商品的范围，但是绝大多数热销跨境零售商品还是出现在了正面清单上，而且出人意料的是，正面清单中还出现了红酒和宠物饲料这些原本不能进行跨境零售的商品种类。因此除了非常个性化的商品需求之外，正面清单并未从根本上压缩跨境电商原先的经营空间。当然，从新政实施过程中，清单按照批次发布的方式来看，今后一段时间，并不排除继续增加清单内商品的可能性。

3.检验检疫准入政策是当前最大的不确定性因素。新政最引起关注的是跨境零售商品需要办理完整的检验检疫手续，获得通关单，首次进口的保健品、化妆品还要事先获得准入许可。这就意味着：首先，跨境电商可能需要提供被列入《检验检疫法检目录》商品的原产地证书，以及厂商授权及产品配方、生产工艺等安全性相关材料，而跨境电商的商品供应多为通过海外扫货，即采购团队在海外商场、卖场等大量采购商品，相应地跨境电商只能取得商品的销售发票，无法取得一般贸易模式下能够取得的原产地证和合同等文件。其次对于保健品、化妆品的首次进口而言，备案费用往往极高，而备案登记时间又非常漫长，因此这些手续对于跨境电商而言似乎是不可能完成的任务，而恰恰这些商品原本就是跨境零售的最主要商品。很多跨境电商认为新政熔断了经营空间的原因也在于此。这一普遍产生的困境也导致了当局一而再再而三的延长了政策实施暂缓期限，因此对于包括宁波在内的试点城市而言，目前该项政策至少在明年年底之前不受影响。

那么明年监管政策暂缓过渡期后，检验检疫准入会是什么样的政策走向呢？

我们认为，检验检疫政策的实施，关键是看如何处理好促进行业平稳健康发展和做好质量安全风险防控的关系，在这两端，检验检疫政策要求过严，跨境电商就没有了经营空间或者说会导致经营成本过大而没有发展的动力，检验检疫政策过于宽松，则大体量的跨境零售商品缺乏国家层面质量监督机制，于国于民难辞其咎。所以将来的政策走向取决于如何创新机制，平衡好跨境电商长期发展与质量风险防控的关系，脱开这层关系来谈按照货物监管还是按照行邮监管没有任何意义。

我们个人的观点是：第一种可能是继续暂缓政策实施，如果监管层面还是没有妥善的创新机制来解决上述的矛盾，那么保持政策环境的连续稳定有利于更好地总结这个行业的特点和发展的趋势；第二种可能是真正进入严格的检验检疫政策执行期。目前官方表态上，没有明确表达过会放弃通关单要求，因此对企业而言作两手准备还是必要的；第三种可能是在创新一定监管方法的前提下，按照行邮模式进行监管，今年3月份商务部曾经表示：现阶段，保持跨境电商零售进口监管模式总体稳定，对跨境电商零售进口商品暂按照个人物品监管，这一信息释放了不排除维持当前检验检疫准入政策的可行性。同时强调的是通过强化电商企业主体责任等，进一步优化完善监管措施，做好质量安全风险防控。建立风险应急处理机制，对出现较大质量安全风险的进口商品，进一步采取措施严格监管。这就是说，虽然不要求获取通关单、首次进口备案等手续，但是质量监管上会采取更多风险监督与质量保障措施，比如跨境电商质量信用等级评定、商品质量风险管理、产品可溯源机制的建立等等，我们认为这第三种模式比较现实可行，既不会阻断跨境电商的经营空间，又有利于加重企业产品质量责任、加强进口商品的质量风险管控。

综上，我们建议：

1.进一步优化供应链，充分发挥跨境电商的成本优势，有效应对政策不确定性可能带来的成本风险。

2.加强跨境零售货物质量管理，一方面要结合本地区监管部门的质量监督要求，配合做好质量信用企业的评定，以及质量风险方面协作，另一方面要根据本企业经营产品的特点，尽可能做好产品溯源机制、质量管理机制的管理设计，有效应对产品质量安全机制相关监管政策变动。