汇业评论

文 | 史宇航 汇业律师事务所 合伙人

一、背景

随着航天与通信技术的进步，民用级别的终端设备与卫星连接正在变得越来越容易，成本越来越低，甚至可以被集成在手机之中。尤其是这方面新闻频发SpaceX频繁发射星链卫星、华为部分手机型号直接支持卫星通信、我国“千帆星座”开始组网，让这一技术进步直接迈入公众的视野。

直连的卫星通讯不仅新构筑了一条直达天空的网络链路，更意味着地域对数据传输的限制越来越少。这不仅是技术的升级，更是社会关系变革的助推器。比如枯燥的海员生活会因为引入星链而让就业竞争更加激烈，更是已经让亚马逊雨林的原始社会的结构发生天翻地覆的变化。在这样的背景下，网信办发布《终端设备直连卫星服务管理规定》，对直连卫星服务进行规制。

2024年9月，国家网信办曾就该规定公开征求意见，相较于征求意见稿正式版在保持总体框架稳定的同时，增加了广播电视相关内容，强化了网络安全、数据安全和反电信网络诈骗等方面的规定，明确了关键信息基础设施的要求。

该规定的上位法包括了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国电信条例》《中华人民共和国无线电管理条例》《广播电视管理条例》，并且援引了《密码法》《反电信网络诈骗法》。

《终端设备直连卫星服务管理规定》是由国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局七部门联合订立，其中工业和信息化部也兼具着国家航天局的管理职能，是航天口的监管代表了。

二、适用范围

《终端设备直连卫星服务管理规定》调整的是“终端设备直连卫星服务”。根据定义，终端设备直连卫星服务“是指利用终端设备通过无线通信方式，不经过中转设备，直接连接通信卫星提供语音互通、文字收发或数据交换服务的活动”。

在该定义下，卫星定位技术并不属于终端设备直连卫星服务，因为卫星定位的原理不存在数据交互，仅有终端设备对卫星信号的接收和解析，并不会向卫星发送信息。当然北斗二代与三代支持的短报文功能会属于终端设备直连卫星服务的范畴。

三、准入与入境

《终端设备直连卫星服务管理规定》第18条要求提供终端设备直连卫星服务，以及在境内生产、组装、销售终端设备的，应取得许可或核准。这里主要涉及电信领域的准入机制与无线电管理领域的准入。

在电信领域，在《电信业务分类目录》下主要涉及A13和A23两类资质：

根据公开信息，第一类通信卫星业务牌照获得企业有：中国卫通、中国电信和中国交通通信信息中心。第二类卫星转发器出租、出售业务牌照的持有者为：中国卫通、中国电信和中信数字媒体网络有限公司。

在无线电许可方面，和电信许可一样是由工信部主管，当前主要有四类许可：1）卫星无线电频率使用许可；2）空间无线电台设置、使用许可；3）卫星通信网无线电频率使用许可；4）卫星地球站设置、使用许可。根据某公司IPO文件中披露的信息，我国商业卫星公司发射卫星均须取得工业和信息化部无线电管理局的卫星无线电频率使用许可，并向其缴纳无线电频率占用费，具体费用金额由属地的工业和信息化部无线电管理局根据每颗卫星的频率使用核定。   

另一个就是针对终端设备在境内使用无线电频率以及入境应当向海关进行申报，并依据《无线电管理条例》办理入境手续。《无线电管理条例》豁免了除微功率短距离无线电发射设备，其他的无线电设备进口，在绝大多数情况下都需要申请核准并报海关批准。随着手机等小型终端设备能够直连卫星已经成为趋势，海关的查验也将成为直连卫星服务的一个重要监管维度。

四、监管的逻辑：高边疆

监管的思路，是围绕着境内的卫星直连设备应受境内监管。这种监管不仅是在应用、数据传输层面，也体现在物理层面。

如果用互联网分层结构的思路来看，直连卫星服务相较于其他互联网服务最大的改变主要是在物理层，即数据传输的通道不再通过WiFi、光纤，而是通过终端设备与卫星之间的通道。而随着卫星直连终端的小型化，让传统围绕着运营商、应用平台、应用的监管逻辑可能被架空，因此新规把海关等部门也拉入，共同加入监管矩阵。此外，正式版中新增的第21条也把“卫星广播电视系统”纳入基础设施审批链及广播电视主管部门监管。

通过直连卫星服务，在后续预计也会成为数据出境一条新的链路。因此数据出境也是《终端设备直连卫星服务管理规定》关注的重点。正式版“未经批准不得经由卫星转发至境外关口站、地球站”等措辞并未改变。

境内的监管连接点也体现在关口站、地球站境内设置义务上。《终端设备直连卫星服务管理规定》第28条要求向境内提供终端设备直连卫星服务，应当将关口站、地球站等地面设施建设在境内，或者使用境内的地面设施，接入在境内合法运营的地面通信网络。并且要求境内用户数据应当在境内地面设施处理，实际上是数据本地化的要求。

新规第29条规定涉及国际通信的终端直连卫星服务，应通过电信主管部门设立的国际通信出入口进行。并且不得未经批准在中国境内使用境外的卫星通信资源用于终端设备直连卫星服务。

五、展望与衔接

《终端设备直连卫星服务管理规定》本质上是一部对新型通信设备及服务的监管的规范，是监管地面上设备、设施、服务提供商和用户的法规，是对新通信设备的立法。

《终端设备直连卫星服务管理规定》以终端设备的视角进行监管，并没有涉及轨道资源强占，卫星频谱的问题，也没有涉及可能出现的空间设备直连卫星的问题，这方面会由在2025年5月1日生效的《卫星网络国内协调管理办法（暂行）》负责，体现国家对卫星通信基础设施和资源进行宏观调控和有序利用的规定。

概言之，《终端设备直连卫星服务管理规定》是在《卫星网络国内协调管理办法（暂行）》等关于卫星网络基础设施和资源管理规定的框架下，对终端设备直连卫星这一特定服务形式进行的具体化、操作性管理规定。前者规范的是“在网络上跑什么、怎么跑”，后者规范的是“网络本身如何建、如何管、如何协调”。两者相互依存，共同确保卫星通信业务的健康有序发展和国家无线电频谱资源的有效利用。

当前我国的航天领域立法已经呈现迸发之态，随着包括商业航天在内的航天活动越来越受到关注，我国正在形成更加完善的航天法律体系，在近期国务院办公厅印发的《国务院2025年度立法工作计划》中，就明确我国正在预备制定《终端设备直连卫星服务管理条例》与《卫星导航条例》，以满足我国航天治理需要。