汇业评论

文 |  杨杰 伍玉洋 汇业律师事务所

2025年3月24日，国务院公布关于“实施《中华人民共和国反外国制裁法》的规定”（以下简称“实施规定”），并宣布自即日起生效。该《实施规定》系对《中华人民共和国反外国制裁法》的细化规定，主要包括：明确反制清单及措施的适用对象、完善反制措施及执行要求、明确各部门权责分工以及强调部门协同、提供相应的申诉机制等内容，进一步加强了中国反制外国制裁的可执行性和有效性。无独有偶，人民法院案例库在今年2月公布了一个关于“某海洋工程公司与 S 设备公司侵权责任纠纷案”的参考案例，此乃我国首次适用《反外国制裁法》的案件，具有重要参考价值。笔者将从该参考案例入手，结合近日公布的《实施规定》等其他中国在出口管制与制裁领域的法律法规，通过以案说法的形式进行解读，并为相关企业提供合规建议。

根据最高院的公布案例，本案起因是我国某海洋工程公司在履行涉外合同过程中，因外国政府对该公司采取歧视性限制措施，将其列入制裁清单，而合同相对方的外国企业以执行该歧视性限制措施为由拒绝履行合同义务。因此，该公司依据《反外国制裁法》第十二条要求对方停止侵害、赔偿损失。

（注：本图表依据该入库案例信息编制而成）

一、如何选择管辖法院

鉴于《反外国制裁法》是2021年在中美贸易战的背景下出台的，因政治色彩较强而较为特殊，且该法内容简单，全篇十六条规定多为原则性立法。但具备了实施反制的核心要素，即列举了反制措施以及为我国公民、组织提供了司法救济途径。然而在具体实施中，如何采取司法救济途径，一直没有先例。在最高院公布的该案中，原告即我国某海洋工程公司起诉依据的正是该法第12条规定，“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”

目前并无任何明确法律规定，此类反外国制裁纠纷案件由哪一级法院专属管辖。根据我国《民事诉讼法》第34条规定，专属管辖包括三类：因不动产纠纷提起的诉讼、因港口作业中发生纠纷提起的诉讼以及因继承遗产纠纷提起的诉讼。该案中，原告公司以侵权为由起诉被告S设备公司，而侵权案件的管辖法院应当在侵权行为地或被告住所地，又因为是船舶建造引发的纠纷，属于海事法院的管辖范围，故最终原告能够在南京海事法院起诉。

在审判实务中，原被告双方管辖权之争是一项重要的诉讼策略，特定情形下会直接影响案件是否具有实际约束力。本案焦点在于被告公司因为原告被制裁而不支付合同尾款，一般情况会以合同纠纷处理。但根据最高院公布的案例，本案定性为侵权责任纠纷。根据笔者多年的律师从业经验，笔者推测有可能是本案中的船舶建造分包合同中的争议解决条款并不利于原告中国某海洋工程公司，比如合同中约定的是境外某国际仲裁中心或被告所在国的法院，且约定适用他国法律，这样的话如果按照管辖约定去境外起诉，存在无法援引《反外国制裁法》的顾虑。因此，如果想要在中国法院取得立案管辖并适用本国法律，提起侵权之诉是一种可行的方法，如前述侵权案件的管辖地含有侵权行为地，根据《民事诉讼法》的司法解释第24条，侵权行为地包括侵权行为实施地和侵权结果发生地，即原告可以主张被告未支付合同尾款侵害了债权利益，此时因原告身处中国，就能够在侵权结果发生地法院顺利起诉被告，而不受合同中境外管辖条款的约束。这个诉讼策略的选择，具有很强的启示效应，因为据笔者所知，在涉外的重大合同条款中，往往都会约定“违反第三国出口管制或制裁”的违约责任条款，一旦合同主体一方被制裁导致合同违约，继而引发的应当是合同违约之诉，而往往涉外合同就合同违约之诉约定由第三国中立仲裁的情形是相当普遍的，而对于中国企业而言，面临外国不当制裁的情况下寻求本国法院适用《反外国制裁法》并选择适当案由才能得到法院立案，故选择侵权之诉而非合同违约之诉可能是未来比较多企业的诉讼策略选择路径。

二、以美国制裁为例解读外国制裁对我国企业的实际影响

本案中纠纷起因为第三国制裁，虽无法知悉具体是因何缘由被他国制裁，但我们可以依照最近几年比较典型的美国对俄制裁相关情况为例来分析外国制裁对我国相关企业的实际影响。美国政府对外制裁手段主要是通过美国财政部海外资产管理办公室（简称“OFAC”）和美国国防部来实施。

（一）OFAC制裁

1. SDN清单

SDN清单全称为“Specially Designated Nationals And Blocked Persons List Human Readable Lists”，即“特别指定国民和被冻结人员清单”。该清单是应用最多、制裁范围最广的工具之一，通常依据的是美国总统针对某个特定的制裁计划或制裁对象（如伊朗、俄罗斯）所颁布的行政令，被列入 SDN 清单最主要的后果为冻结财产和禁止交易。笔者以涉俄制裁中常见的14024号行政令为例来分析美国对俄制裁是如何影响中国企业的。

2021年4月，时任总统拜登签发第14024号行政令，授权OFAC能够针对俄罗斯经济体系下的特定行业领域及其范围内指定某些从事该等行业活动的主体，实施SDN清单的封锁式制裁。此后OFAC针对俄罗斯出台多项制裁活动，打击其科技、国防、金融、航天、电子、海洋等多种行业。

2023年12月，拜登又发布第14114号行政令，授权OFAC对支持“俄罗斯军工基础”的非美国金融机构进行制裁。该行政令对第14024号行政令内容进行了修订，此后根据第14024号第11条（a）项规定，当OFAC部长经商榷会谈后认定非美国金融机构“为或代表因在俄罗斯技术行业、国防和相关物资行业、建造业、航空业或制造业等俄罗斯军工基础行业中（曾经）运营而被本行政令第1条（a）（i）项制裁的人士实施或协助任何重大交易；或实施或协助涉及俄罗斯军工基础的重大交易，或提供涉及俄罗斯军工基础的服务”的，部长有权对其实施制裁。

2024年6月，OFAC进一步扩大了“俄罗斯军工基础”的定义，将“根据第 14024 号行政令被实施冻结制裁的所有人士”纳入定义范围。同一时间，OFAC对俄罗斯开展了大规模的新一轮制裁，旨在通过打击军事工业相关行业来遏制俄罗斯用以维持战争的能力。此次制裁范围之广，涉及数百家外国公司和个人，其中也不乏中国实体。

以近期美国制裁俄罗斯北极液化天然气项目为例，若中国实体因参与此项目，比如提供船舶的模块建造、海运服务等，那么就极有可能被关注而面临被列入SDN清单的风险。如果是与美国没有直接连接点的中国企业，大概率是受到次级制裁。根据第14024号行政命令第1(a)(vi)(B)节规定：“凡位于美国境内的、此后进入美国境内的、或现在或此后由任何美国人士占有或控制的、经财政部长确定为向根据该命令被冻结财产和财产权益的人士提供实质援助、赞助或提供财政、物质或技术支持或提供商品或服务的任何人士的财产和财产权益，均应予以冻结，不得转让、支付、出口、提取或以其他方式处理”。此即中国《反外国制裁法》第3条所指向的“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施”。若被制裁主体在美并无资产可被冻结，那么影响最大的就是正在进行中的涉外交易以及未来国际项目的投标。一旦正在履行的交易环节中涉及美国实体（包括个人、公司、各种形式的组织机构等）或美国产品、技术等，相关方出于遵守美国制裁政策的压力之下很有可能终止合作。本案中，合同相对方可能也并非美国公司，出于担忧继续与已经被列入到SDN清单的主体合作而被牵连遭受次级制裁，选择违约。因此，受制裁主体在未来在参与国际贸易的投标活动会大大受阻，国际上很多其他国家企业在选择合作伙伴时也十分担心因此事被殃及，毕竟他们可能在美拥有资产或业务。

2. 综合制裁清单（非SDN清单）

除SDN清单之外，OFAC负责多个制裁清单，如逃避外国制裁者清单（FSE清单）、行业制裁识别清单（SSI 清单）、往来账户或应付账款账户制裁清单（CAPTA 清单）等。其中，以NS-CMIC 清单制裁力度较为明显，其全称为“Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List”，即“非SDN-中国军工融合企业清单”，前身为CCMC清单（中国涉军企业清单）。当年OFAC 曾将小米列入到CCMC清单上，后小米强硬起诉美国国防部，几轮交锋后双方在庭外和解，小米成功被移出该制裁清单。

（二）国防部制裁

美国国防部掌管着CMC清单，也常被称作1260H清单。美国国会于2021年通过立法，授权美国国防部编制“中国涉军企业（Chinese military companies）”清单（简称“CMC/1260H”清单）。2024年1月，美国防部将中国某科技公司列入该名单，致使其股票价格骤降。5月，该公司正式向华盛顿哥伦比亚特区地区法院起诉美国防部。期间，通过几轮交锋，美国防部一度将该司移出该清单，但又迅速二度列到清单上。遭遇同样制裁方式的中国企业中仍有几家直至今日，也并未能成功被移出清单。随着中美关系愈发紧张，中国企业借助司法途径寻求救济的难度也逐渐上升，他们与国防部的诉讼仍处于胶着状态，难有实质性进展。

（三）301调查

自特朗普2.0时代以来，关税战卷土重来，除了众所周知的针对人工智能、先进芯片等高精尖领域进行出口管制与制裁外，美国政府也逐渐加强了对中国的海事、物流和造船业的打击力度。2024年4月，美国贸易代表办公室（简称“USTR”）宣布针对中国海事、物流和造船业发起 301 调查。2025年1月16日，USTR 发布了《对中国在海事、物流和造船行业寻求支配地位的行为、政策和做法的301调查报告》，指出根据美国《1974年贸易法》第301条（也同样是被广泛报道的美国加征301关税事件中的法律依据），认定调查结果为“中国在海事、物流和造船业寻求支配地位的目标是不合理的；且对美国贸易造成负担或限制”，并表示此调查结果能够作为后续美国采取相关措施的正当性依据。

近期，USTR 再次发布关于该301调查的预通知，其中就拟对中国海事、物流和造船行业采取的行动措施提出多个建议，计划通过对中国的海运经营人征收服务费用、对船队中含有中国建造船舶的海运经营人征收服务费、对订购中国船舶的海运经营人征收服务费等方式来限制中国的船舶经营人，并限制其他国家的船舶经营人使用、采购中国建造船舶。同时，美国还拟通过港口服务费用退还/豁免的方式鼓励船舶经营人使用、采购美国建造船舶，并采取其他限制措施促进美国货物由美国船舶运输。。该行动可看出美国对处于弱势的本国造船业亟待发展的强烈追求，再联系到OFAC在过去的涉俄制裁中针对中国海事、船舶相关企业进行打击，不难推知其下一阶段的目标范围将再度扩大。

三、破局之法

1. 本案路径

本案中，原本关闭对话通道的外国S设备公司在立案后向施加制裁第三国申请了支付许可，向南京海事法院支付了反担保金，此乃本纠纷能够顺利调解的关键之举。在前述美国OFAC制裁政策中，官方亦提供了变通做法。最根本的应对措施为向OFAC申请移出SDN清单，通过提交大量证据证明自己是被错误的列入SDN清单或者情势变更导致被制裁的原因已经消失。然而，此举难度极大，且OFAC审查此类申请的方式是个案分析，并无明确的条件可供参考。除此之外，制裁主体的相关方可以通过向OFAC申请许可的方式继续交易，许可包括通用许可和特别许可。需要注意的是，通用许可是OFAC定期更新的内容，并不需要特别申请，相关企业可以关注是否有可供适用的许可。若没有，则可以申请特别许可来尝试降低风险。其实，我们从案例中外国S设备公司被诉后积极应诉、向第三国申请许可一系列行为中也能得知其并非主观违约，此案例最终通过调解顺利结束纠纷可知双方十分愿意继续履行商事合同的，对今后中国企业遭遇此类制裁困境提供了启发。

2. 《实施规定》中的其他反制措施

《反外国制裁法》第6条第2项规定可以采取“查封、扣押、冻结境内财产”的反制措施，而此次《实施规定》第7条第1款进一步明确了该反制措施由“由国务院公安、财政、自然资源、交通运输、海关、市场监督管理、金融管理、知识产权等有关部门，依照职责权限实施。”根据我国《海事诉讼特别程序法》规定，符合特定条件的纠纷可以向财产所在地海事法院申请扣押船舶，鉴于船舶的特殊性，《海事诉讼特别程序法》第27条亦规定了“海事法院裁定对船舶实施保全后，经海事请求人同意，可以采取限制船舶处分或者抵押等方式允许该船舶继续营运。”也即本案中南京海事法院的“活扣押”处理方式。除限制财产外，《实施规定》第6条规定了中国外交部、国家移民管理部门负责“不予签发签证、不准入境、注销签证或驱逐出境”措施；第8条规定了国务院教育、科技、司法行政等有关部门负责“禁止或限制有关交易、合作”措施；第10条规定了国务院外交、商务、发展改革、司法行政等部门负责反外国制裁工作协调机制相关内容。新规还强调了各部门之间应当协调配合、信息共享，以此应对外国多个部门的联合执法的交叉制裁。

此前，中国政府已经逐渐将美国等部分外国个人和公司列入到不可靠实体清单上，如今本案凸显了中国企业在国际贸易中如何应对美国“长臂管辖权”与经济制裁的现实挑战，更是体现出《反外国制裁法》在破除外国不当制裁的可行性与有效性。当地时间4月2日，美国总统特朗普宣布对等关税，不难想象未来国际贸易的挑战性。同时本案也能提醒中国企业，在参与国际能源、基础设施等项目时需加强合规管理，特别是在美国制裁政策的压力下，尽可能保障项目合作与交易的合法性。本案不仅是某海洋工程公司遭受制裁的典型案例，也是当下中美贸易摩擦和地缘政治博弈背景下，中国企业在走出去的国际化过程中所面临复杂风险的缩影。通过分析该事件的前因后果，我们可以更清晰地认识到《反外国制裁法》及其《实施规定》的重要性，这不仅是保护中国企业权益的法律工具，也是应对全球化贸易风险的重要战略支撑。

《实施规定》第20条明确表示“鼓励支持律师事务所、公证机构等专业服务机构为反外国制裁提供法律服务，包括协助相关组织、个人为执行反制措施实施风险控制管理，代理我国公民、组织就相关组织、个人因执行或者协助执行外国国家歧视性限制措施侵害合法权益向人民法院提起诉讼，办理相关公证业务等”。笔者建议企业加强内部合规管理措施，根据自身业务性质建立并完善行之有效的合规制度，既能够从交易前合作伙伴、供应商的筛选方面，也能在履行国际贸易过程中做好合规管理措施。如果遭遇外国不当制裁，应当优先遵守国内相关法律法规，切勿一刀切的配合执行外国制裁措施，必要时应当引入律师等专业人士介入，尤其在涉及合同签订和履行过程中，存在一方因为被第三国实施出口管制或制裁而导致合同目的无法实现的情况下，如何判断该行为属于违约亦或构成情势变更，是选择违约之诉还是侵权之诉，都有很多需要律师等专业人士给予法律意见的风险点。