汇业评论

文 | 史宇航 汇业律师事务所 合伙人

一、背景

2024年7月， 自然资源部发布《关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（“24版测绘通知”），这是继2022年8月发布《关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（“22版测绘通知”）后自然资源部再次就智能网联汽车的测绘问题提出要求。两份通知并不存在替代关系，都是对《测绘法》适用在智能网联汽车场景下的说明。

从2022年到2024年，在不到两年的时间里智能网络汽车已经从局部测试迈入大范围测试的阶段，各地大范围自动驾驶的测试蓄势待发，各品牌乘用车的辅助驾驶、自动驾驶也越来越常见。各种基于高精度地图、激光雷达、计算机视觉的自动驾驶方案争奇斗艳，自动驾驶技术已经到了只差临门一脚地步。

在这一背景下，各地也纷纷制定了智能网联汽车上路、运营的政策，也不可避免涉及到测绘的内容，再加上国家标准蓄势待发，如何厘清自动驾驶技术相关的测绘合规义务就显得尤为重要。

二、重新定义智能网联汽车的“测绘”

相较于22版测绘通知强调信息收集的各类传感器，24版测绘通知对数据类型做了更清楚地描述。

根据定义来看，数据是否出车处理并不影响测绘活动的认定。比如使用视觉方案的自动驾驶技术，即使数据不出车，只在终端进行实时处理后就删除，仍然可能构成测绘活动。但对于处理资质的要求，24版测绘通知强调回传数据的处理活动需要由有测绘资质的单位承担，未回传数据的处理则没有专门强调要有资质。无图的自动驾驶方案虽然也属于测绘，但对于资质的要求或许有些讨论的空间。

对于实践而言，更重要的问题是什么场景不属于测绘。22版测绘通知中“各类车载传感器以及智能网联汽车的制造、集成、销售等”当然继续不够成测绘。另外，一些地方法规也试图在这个领域给出更明确的指引，比如《北京市智能网联汽车高精度地图试点工作指导意见》和《上海市智能网联汽车高精度地图管理试点规定》都有规定：“仅获得辅助驾驶等服务的智能网联汽车驾乘人员，不属于有关测绘活动的行为人。”

三、导航电子地图

早在2016年，国家测绘地理信息局发布的《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》就曾明确“自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类和重要组成部分”。在“24版测绘通知”中，更进一步明确基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图都属于导航电子地图。

值得注意的是，基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图并不是一种严格、互斥的分类方式。自然资源部地理信息管理司有关负责人就曾表示“智能汽车基础地图，业界也称自动驾驶地图、高精地图、高级辅助驾驶地图等，属于导航电子地图的一种。”而北京、杭州在有关规定里，把服务L4级及以上自动驾驶系统的地图称为高精度地图；服务L3级及以下自动驾驶系统的地图属于高级辅助驾驶地图，是导航电子地图的一种。

尽管分类并不严格分类的意义在于分别管理。高级辅助地图已经在2023年全面放开，多家企业的高级辅助地图已经获批并投入应用；高精度地图也已经从2022年开始在北京、上海、广州、深圳、杭州和重庆开始试点。

四、自动驾驶相关的涉密数据与重要数据

导航电子地图具有高度的敏感性，与国家秘密联系紧密，早在2006年的国家强制标准《导航电子地图安全处理技术基本要求》（GB 20263-2006）中就明确了14项导航电子地图不得表达的数据类型，比如军事设施、监狱、电力设施等，甚至桥梁的限高、限宽、载重、坡度属性也不得表达，等等。此外，哪些测绘地理信息属于国家秘密本身就是国家秘密，《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》里就有不少“略”的内容。

近期征求意见的国家强制标准《智能网联汽车时空数据安全处理基本要求（征求意见稿）》做了进一步的要求，要求涉及国家秘密的数据不得在车端存储。换言之，此类数据只能即用即删。

即使不考虑国家秘密，自动驾驶所需的车外影像数据也是高度敏感的，比如“包含人脸信息、车牌信息等的车外视频、图像数据”就属于重要数据的范畴，需要专门进行风险评估并备案，相关数据的处理活动还需要符合《工业和信息化领域数据安全管理办法（试行）》中对重要数据的诸多合规要求。

五、图商的话语权

无论是24版测绘通知还是22版测绘通知，都强调数据只能由具备相应测绘资质的机构进行处理。考虑到大部分主机厂，尤其是境外主机厂，并没有相应的测绘资质，那么就不得不让具备导航电子地图制作测绘资质的图商参与到数据处理的链路中来，主机厂反而无法接触原始数据。

在测绘场景下，会让车辆本就复杂的数据法律关系更加复杂。在大多数时候，我国对汽车责任的监管是主机厂负责制，要求主机厂对实名制、质保、数据处理等等承担第一责任。但在自动驾驶的场景下，主机厂的责任被图商分担了，路上行驶的关键数据主机厂无法直接获得，必须经图商转手给到自己，而且图商需要有一条与车辆的直连数据链路，这在提升图商话语权的同时，也导致图商不可避免要在一些场景下承担责任。在交通事故处置、分析中，图商的角色也会愈发凸显。

而且因为图商对测绘数据如何处理的绝对话语权，也导致图商可能并非是受托处理的角色，而是有能力决定处理目的和处理方式的处理者。但图商通常会隐藏在主机厂后面，不会直接面向车主。因此，如果一旦发生因为测绘数据而导致的交通事故，如何划分其中的责任，恐怕会是一项漫长的工程。

六、探索众源采集

众源采集的核心法律挑战是测绘资质，曾经一度没有资质的个人开展测绘活动很难论证合法性，而且缺乏政策上的支撑。

此次24版测绘通知，提出“在确保安全合规的前提下，支持车企、服务单位探索智能网联汽车地理信息数据众源采集……等安全合规技术路线”。此前《上海市智能网联汽车高精度地图管理试点规定》也提出过：“鼓励具有导航电子地图制作测绘资质的单位，在确保数据安全、处理好知识产权等关系的前提下，探索以众源方式采集测绘地理信息数据，运用实时加密传输及实时安全审校等技术手段，制作和更新高精度地图。”众源采集虽然被鼓励，但仍处于谨慎探索阶段。

就众源采集的法律关系，可以尝试以图商为牵头人搭建。即可能需要通过专门经加密并具有独立传输链路的众源采集设备，由个人直接传输至图商，并且不在车端留存，同时采取措施限制数据的导出。在这样的基础下，实现合规的众源采集。

七、结语

在我国《测绘法》的体系下，具备资质的图商将在自动驾驶的迭代升级浪潮中扮演越来越重要的角色。无论采取何种技术方案，主机厂都不可避免需要与图商进行合作，而且是深度合作。这种合作会贯穿研发、测试、运营，而且随着自动驾驶技术普及，图商在自动驾驶技术中的话语权也会随之提高。

鉴于图商的稀缺性，我国具有导航电子地图的图商手脚并用就能数完，一家图商同时服务不同的主机厂将（已经）成为常态，图商手中自动驾驶的数据也将远超主机厂，所以图商或可能占据自动驾驶技术发展的主导位置。这也给外资车企在中国境内落地自动驾驶技术带来挑战，需要重新协调各方的利益与责任分配。

自动驾驶技术正在飞驰而来，交通相关的法律体系正在经历几十年来最为重要变革档口，而测绘的合规将是其中最为重要的内容之一。