汇业评论

文 | 方彪 汇业律师事务所 合伙人

业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构。近年来，在业主大会成立、召开临时业主大会、更换业委会等环节引起的纠纷不断增加，而且行政诉讼也不断增多，如业委会备案诉讼、权属登记、规划、街政履职引发的行政诉讼纠纷等。本文从典型案例出发，结合相关法律规定，对业委会运行中的常见典型行政诉讼予以梳理，以供参考。

一、业委会行政诉讼的大数据分析

根据从Alpha案例库中的检索，以“业委会+业主大会+行政诉讼”为关键词进行检索（检索时间2024年3月29日），共有3777个案件检索结果。根据大数据的分析，呈现以下特征。

*图片来源于Alpha法律智能操作系统

从地域分布来看，当前行政案例主要集中在广东省、上海市、江苏省，分别占比14.61%、9.29%、9.27%。其中广东省的案件量最多，达到552件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）

（一）案由分布

*图片来源于Alpha法律智能操作系统

从上面的案由分类情况可以看到，行政案件的案由分布由多至少分别是行政登记、行政复议、行政确认，行政处罚较少。

（二）程序分类

*图片来源于Alpha法律智能操作系统

从上面的程序分类统计可以看到行政案件当前的审理程序分布状况。一审案件有2110件，二审案件有1481件，再审案件有182件，执行案件有1件。

（三）裁判结果

一审裁判结果

*图片来源于Alpha法律智能操作系统

通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下驳回起诉的有929件，占比为44.09%；全部驳回的有691件，占比为32.80%；全部/部分支持的有351件，占比为16.66%。

二审裁判结果

*图片来源于Alpha法律智能操作系统

通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有1211件，占比为81.77%；改判的有188件，占比为12.69%；其他的有64件，占比为4.32%。

二、业委会行政诉讼原告资格的法律规定

2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称新行诉法司法解释）第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”《解释》的该规定明确了业主委员会作为“其他组织”具有行政诉讼的原告资格，但是一般来说业委会应当依法成立，并经过备案程序取得法定主体资格；针对的事项是代表全体业主的共同利益，为维护业主共有利益而提起行政诉讼的情况下才具有原告资格，业主委员会是代表和维护广大业主的整体利益而不是个别业主权益的组织，维护的法益应当是全体业主的共同利益。此外，业委会行使行政诉讼不需要业主大会的特别授权，这一点和民事诉讼不同。

在《解释》颁布之前，业委会作为行政诉讼原告资格问题在司法实践中也有积极的探索。在金殿苑业主委员会诉上海市虹口区城市规划管理局补发建设工程规划许可证案中，法院认为业主委员会不属于行政诉讼法规定的公民、法人，但属于“其他组织”，只要业主认为具体行政行为侵犯了其合法权益，为维护全体业主的利益，业主委员会可以以自己的名义提起行政诉讼，其具备行政诉讼的原告资格。[1]

《上海市高级人民法院关于业主委员会行政诉讼主体资格问题的解答》（2006.07.24）中认为，从业委会的职责范围来看，有权履行业主大会授予的相关职责；由业主委员会代表全体业主起诉和应诉，也有利于人民法院对群体性、矛盾易激化案件的审理。故在涉及规划许可等行政案件中，如果相邻小区业主认为规划许可等有关行政行为侵犯该小区全体业主的合法权益，经业主大会授权，业主委员会可以作为原告提起行政诉讼。但是，要严格审查业委会的起诉是否依法召开了业主大会、是否已经表决通过、对于诉讼费用承担是否明确决议。

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第一条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”在产权登记的相关事务中，对业委会的原告资格进行了明确规定。

三、业委会行政诉讼的典型类型

（一）业委会备案类行政诉讼

国务院《物业管理条例》第16条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”业委会只有依法备案之后，才享有法律主体资格。实践中，因为备案引起的行政诉讼较多。

业委会依法成立后，行政机关无故不给进行依法备案的，业委会可以依法起诉，不能因尚未取得备案证而否认其原告资格。在佛山市禅城区利豪花园第二届业主委员会和佛山市禅城区住房城乡建设和水利局城建行政备案案中，苏梦影等七人向原佛山市禅城区国土城建和水务局申请办理佛山市禅城区利豪花园第二届业主委员会备案登记，禅城城建局作出《关于不予办理备案登记的函》，认为申请人业主大会的召开不符合相关规定，原禅城城建局决定不予办理备案登记。一二审法院均认为，业主委员会只有依法办理了备案登记，才能凭备案证明到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。利豪花园第二届业委会未经备案，不能对外行使权利、承担义务，亦无权以其自身名义提起行政诉讼。但是，广东高院再审认为，业委会经业主大会选举产生后，依法具有相应的权利能力，如果不赋予其原告资格，其合法权益无从保障，因此，经业主大会选举产生的业委会（未备案）具有原告主体资格，可起诉行政机关对该业委会不予备案的行为。本案业委会，可以自己的名义提起行政诉讼。[2]

业委会代表的是全体业主的意志，业委会提起行政诉讼不得违背业主大会的决议。在深圳市龙岗区布吉街道慢城四期第一届业主委员会与深圳市龙岗区布吉街道办事处纠纷一案中，布吉街道办向慢城四期业委会作出《布吉街道办事处关于执行慢城四期业主大会临时会议决议的通知书》，告知慢城四期业委会前述业主大会临时会议表决结果，通知其执行业主大会临时会议作出的终止慢城四期物业服务企业的招投标工作的决议。慢城四期业委会不服，诉至法院。业委会诉请确认被告召开慢城四期业主大会临时会议违法。法院认为，业主委员会依据前述规定取得原告诉讼主体资格，其前提之一就是其提起诉讼的行为代表着全体业主的共有利益，不应与全体业主的共有利益相冲突， 亦不应违背全体业主的意愿。本案上诉人针对被上诉人组织召开业主大会临时会议的行为提起本案撤销诉讼，其实质是不承认业主大会临时会议表决结果的有效性和合法性，并试图通过本案诉讼达到其否定业主大会决定的目的。而业主大会决议代表全体业主的共同利益和意愿，业委会提起本案诉讼，其诉讼目的明显与业主大会决定相冲突，其起诉行为不仅背离全体业主的共同利益和意愿，且与业主委员会作为业主大会执行机构的法律地位相悖。故本案在业主大会临时会议已形成决议的情况下，业委会基于否定业主大会决定的诉讼目的，针对被上诉人组织召集业主大会临时会议的行为提起本案诉讼，其起诉行为已违背《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第一款赋予业主委员会原告诉讼主体资格的本意，不具备本案原告诉讼主体资格。[3]

（二）权属登记类行政诉讼

《民法典》第274条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”业委会对于侵害属于业主共有的道路、绿地、公共场所等行政行为，有权提起行政诉讼。

实践中，比较常见的是关于小区架空层、人防车位归属、权属登记引发的行政诉讼。在福州市仓山区三高商贸城业主委员会、福州市自然资源和规划局、福州仓山区建设开发有限公司等城乡建设行政管理:房屋登记管理(房屋登记)一案中，三高商贸城业主委员会诉称坐落于仓山区车位计入公摊面积，为小区基础设施、公共配套建筑，属原告全体业主共有。被告福州市自然资源和规划局在2019年1月8日将诉争不动产过户至第三人叶明旭名下，向第三人叶明旭颁发闽（2019）福州市不动产权第××号《不动产权证书》的行为违反法律规定，请求判令予以撤销。福州中院认为，系争17车位计入公摊面积，为小区基础设施、公共配套建筑，属小区全体业主共有，业主委员会以自己的名义提起本案行政诉讼，符合上述规定，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。[4]

此类行政诉讼案件中，法院只对登记行为进行审查，并不涉及具体的权利归属，如果有权属发生的争议应当进行民事诉讼。在大桥绿洲业主委员会与江阴市自然资源和规划局（原江阴市国土资源局）房屋所有权登记一案中，大桥绿洲业委会请求撤销涉案房屋初始登记系基于该房屋属于小区公共配置物业用房，还是江阴城建公司自有房屋这一权属之争，其实质仍需提起涉案房屋登记行为基础法律关系的民事诉讼。但经法院释明，当事人拒绝提起作为房屋登记行为基础法律关系的民事诉讼的，法院可以裁定驳回起诉。[5]

（三）规划类行政诉讼

《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）及《上海市城市规划管理条例》（以下简称《规划条例》）的规定，新建、改建、扩建的建筑工程，应当申请建设工程规划许可证。当行政机关核发的规划许可证涉嫌侵害全体业主的利益时，业主委员会有权提起行政诉讼。在金殿苑业主委员会诉上海市虹口区城市规划管理局补发建设工程规划许可证案中，金殿苑小区1号楼原规划设计为24层的住宅楼，可建成后却多出了一层变成了25层。房产商在施工中擅自更改规划，从中插建了一层楼面。开发商公司因在金殿苑1号楼擅自加层，曾被上海市虹口区规划局处以罚款，后规划局又补发了工程规划许可证。金殿苑业主委员会因不服虹口区规划局的这一行政行为，提起行政诉讼，最后虹口区规划局补发许可证的行政行为被法院判决撤销。[6]株洲市文化园三期1、2、3栋业主委员会、株洲市规划局及株洲汇侨房地产开发有限公司纠纷一案中，该小区开发商将原规划物业用房进行了变更、原审批1号、2号楼第四层设备层封闭改为办公用房、容积率进行增加等一系列行为，株洲市规划局对开发商的相关违规行为进行了处罚，并补发了建设工程规划许可证。一审法院认为变更原规划、增加办公面积及改变原设计的设备转换层的使用性质，未经过公示、听证程序，属于程序不当。[7]

在规划类的案件中，还经常遇到相邻关系类的行政诉讼，比如小区旁边新开发项目、建设高架等。在上海市普陀区旬阳新村457-464号小区业主委员会与上海市普陀区规划和自然资源局系列行政案件中，旬阳新村457-464号小区业主委员会因不满相邻地块的开发，先后诉普陀区规划和自然资源局要求撤销建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。旬阳新村业委会上诉称，W060402单元B3-2地块动迁前身是旬阳新村一部分，因该地块项目前建造约50米的高层建筑，整个冬季没有正常阳光照射，严重影响旬阳新村的正常生活。在建设用地规划许可证一案中，法院认为，旬阳新村业委会并非该许可行为的行政相对人，且建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的用地性质、位置、面积和范围等符合城市规划的法定凭证，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向有关行政管理部门申请用地或办理土地权属证明。城市规划主管部门决定是否向建设单位核发建设用地规划许可证，本身并未直接影响到旬阳新村457-464号小区业主的人身权、财产权等合法权益，故旬阳新村业委会与被诉规划许可不具有利害关系，旬阳新村业委会不具有原告资格。[8]在建设工程规划许可一案中，判决认为普陀区规资局经履行相关公示公告程序，审核涉案建筑项目性质、容量、高度、间距、退界等内容符合《城乡规划法》《市规划条例》《市规划管理技术规定》的规定和标准，在法定期限内核发被诉建设工程规划许可，认定事实清楚，程序合法。[9]

（四）其他履职类行政诉讼

根据《物业管理条例》《业主大会和业委会知道规则》（建房〔2009〕274号）等法律法规的规定，业主在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。在实践中，在业委会筹备、换届等过程中产生的行政诉讼也屡见不鲜。业主委员会的成立、解散、改选，属于业主自治行为。行政机关予以协助、指导的行为，一般不会为相对人设定权利义务，不属于行政诉讼受案范围。在某小区业主委员会诉珠海市香洲区香湾街道办事处物业管理纠纷案中，珠海市香洲区某小区超过10%投票权的业主要求召开临时业主大会表决解散第一届业主委员会。次月，珠海市香洲区香湾街道办事处（以下简称“香湾街道办”）在该小区业主的联名申请下，通知第一届业主委员会应在同年9月17日前确定召开业主大会的日期， 就是否解散该业主委员会进行表决，逾期不组织召开的，则由香湾街道办组织召开。因该业主委员会未按通知处理，香湾街道办遂召开业主大会表决，经公告表决结果后，于同年12 月27日向该业主委员会和全体业主发出《关于某小区临时业主大会决定的公告》（以下简称“《公告》”），告知：根据临时业主大会会议表决结果，第一届业主委员会解散，不再履行职责。该业主委员会不服诉至法院，请求撤销《公告》。法院判决认为，香湾街道办的职责是指导和监督业主大会的召开与表决。被诉《公告》系香湾街道办告知小区业主自治结果之行为，对某小区第一届业主委员会的权利义务未产生实际影响，法院裁定驳回起诉。[10]

行政指导应当在法定职权内实施，若超出法定职权作出相关行政行为，则可能会被撤销。在北京市顺义区仁和镇人民政府和东方太阳城小区首次业主大会筹备组纠纷一案中，仁和镇政府发布《公告》，称：“因筹备组未按相关规定完成确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的表决权数工作。按照《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条的规定，筹备组逾期未完成筹备工作的，筹备组自公告之日起解散。”筹备组不服被诉《公告》，诉至法院，请求撤销被诉《公告》。法院判决认为现行规定并未明确赋予乡镇人民政府具有解散业主大会会议筹备组的职权，故仁和镇政府并无作出被诉《公告》的法定职权，因此判决撤销《公告》。[11]

业委会作为全体业主的代表，对于小区内侵犯公共区域、公共设施的行为有权进行处理。为了维护公共利益，业委会有权要求有职权的行政机关履职，行政机关拒不履行的存在被诉风险。在某小区业委会与城管局要求履行法定职责纠纷一案中，该小区业主委员会及物业服务公司共同向城管局提交两份申请报告，反映小区21户业主违法搭建建筑物、构筑物以及侵占绿地、毁坏绿化和绿化设施，请求城管局履行职责依法予以查处。因反映的情况没有得到妥善处置，业主委员会以城管局没有履行法定职责为由，向人民法院提起诉讼，请求判令城管局依法履行职责，对小区业主违法搭建行为予以查处。一二审法院认为小区业委会不具有行政诉讼资格，高院再审认为业主委员会依据相关规定成立并备案，具有提起行政诉讼的主体资格，其要求城管局履行法定职责，对小区部分业主违法搭建行为予以查处，符合2014年修正的行政诉讼法第四十一条之规定，遂裁定撤销原判，指令一审法院审理，后一审法院判决城管局在判决生效后两个月内，对涉案小区内违法建设、侵占绿地等行为予以查处处置。[12]

四、结语

业委会是居民自治组织，同一个物业管理区域的业主应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业委会代表全体业主，当全体业主的权益受到侵害时，业委会具有行政诉讼原告资格。

区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府对业委会的成立、运行具有指导和监督的职责，行政指导不具有强制力，不属于行政诉讼的受案范围，但是一旦行政机关的“指导”超越职权、影响到相对人具体的权利义务时，则具有可诉性。行政机关在自己的职权范围内，应当依法履行法定职责，业委会为了维护小区业主共同利益可以要求相关行政机关履行法定职责，如查处违建、查处侵占小区公共绿地等，行政机关收到要求履行法定职责的要求未依法处理的，也可能涉诉、败诉。

脚注

[1]（2004）沪二中行终字第161号，《人民法院案例选》2005年第4辑（总第54辑）。

[2]（2019）粤行申1441号。

[3]（2019）粤03行终53号。

[4]（2020）闽01行终695号。

[5]（2020）苏02行终6号，（2020）苏行申2245号。

[6] （2004）沪二中行终字第161号，《人民法院案例选》2005年第4辑（总第54辑）。

[7]（2017）湘02行终87号。

[8]（2022）沪03行终341号。

[9]（2023）沪03行终223号。

[10] 广东省高级人民法院2019年度行政诉讼白皮书，十大典型案例。

[11]（2015）三中行终字第195号。

[12] 江苏省高级人民法院2021年度审判监督十大典型案例之案例十。