汇业评论

文 | 董琛律师团队 汇业律师事务所

碳排放权交易市场是实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具之一。2011年10月，国家发展和改革委员会颁布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在北京、天津、上海、深圳、重庆、河北、广东开展碳排放交易试点。2021年7月16日，全国碳市场正式上线交易（上海环境能源交易所为全国碳市场的交易运营和维护单位），这也是全球规模最大的碳市场。碳交易市场可以将减排责任压实到企业，也可以为节能减排提供正向的激励机制。本文拟从其他国家和地区碳排放市场的实践角度进行探索。

一、“碳排放权”和“碳排放权交易”的内涵与联系

想要了解什么是“碳排放权”，我们首先需要了解什么是“碳排放权交易”（Carbon Emissions Trading）。“碳排放权交易”是一种旨在减少污染的交易机制，包含两个核心要素：（1）对污染量设定上限；（2）与上限等量的可交易配额，授权配额持有者排放特定数量的污染物。而“碳排放权”（Carbon Emission Rights）则是指国家或企业在一定时期内被允许排放的二氧化碳（CO₂）等温室气体的配额，通常是通过政府或国际组织分配给各个国家或企业。将上述配额在特定配额市场上进行买卖的行为就构成了“碳排放权交易”。[1]通过这种交易可以确保环境目标的实现，同时为排放者提供了灵活性的减排方式，允许他们通过自行规划以实现达标路径。“碳排放权”交易的理念与证券、商品市场交易十分相似，“碳排放权”被赋予经济价值，被允许在国家间或一国内的碳排放权交易平台进行交易。购买“碳排放权”相当于购买了燃烧碳或排放二氧化碳等温室气体的权利，而出售方则放弃了这一权利。碳定价是一个非常复杂的问题，一般而言，碳定价取决于碳的社会成本，也就是额外排放一吨CO2所带来的气候变化造成的全球经济损失，当然也取决于国家储存碳或防止其排放的能力。

“碳排放权交易”最早起源于《联合国气候变化框架公约京都议定书》（以下简称为“《京都议定书》”）的缔约方做出的“接受限制或减少碳排放”的承诺。《京都议定书》第17条将“碳排放权交易”定义为一种可交易配额制度，基于议定书附件B所列的减排和限排承诺计算的配额，建立了国际和国内的碳排放权交易市场，即清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）。[2]

《巴黎协定》作为应对气候变化的重要协定于2016年正式生效，其对碳交易进行了完善和调整，并创建了由联合国直接监督的全球碳交易体系即可持续发展机制（The sustainable development mechanism，SDM），在沿用了CDM部分设计的情况下更为强调对可持续发展的贡献。[3]

2021年，在格拉斯哥举行的联合国气候变化大会第26次缔约方会议就《巴黎协定》规则手册的最终细则达成共识，开始尝试建立一个全新的国际“碳排放权交易”合作机制。包括制定碳核算监管新规则、建立各国碳减排量转让机制、设立由联合国实体监督的全球碳市场等内容。[4]

二、碳排放交易制度概述

自2005年欧盟推出第一个碳排放权交易体系以来，北美、亚洲和太平洋地区出现了多个碳交易市场，其他地区也在积极考虑实施其国内碳排放权交易体系。一些已经相对完善的碳市场也不断采取措施进行改革，甚至不同的碳市场在着手探索碳排放权交易市场的“连接”（Linkage）机制。根据国际碳行动伙伴组织（International Compliance Professionals Association，ICPA）的统计，目前共有36个现行有效的碳排放权交易体系，以下我们仅选取几个具有代表性的地区的碳市场进行简单概述，下图1则包含了目前所有碳排放权交易体系（包括已生效、正在开发和积极考虑中的系统），供大家参考。

（一）“碳排放权交易”的一般性流程

（1）配额分配：政府或相关机构根据特定国家或地区的总减排目标，向企业分配一定数量的碳排放权（即排放配额）。

（2）排放管理：企业在生产过程中管理其温室气体排放，如果排放量低于分配的配额，多余的配额可以出售；如果排放量超过配额，则需要购买配额。

（3）交易市场：企业可以在碳交易市场上进行“碳排放权交易”。交易价格由市场的供需关系决定。

（4）监测与核查：政府或第三方机构会对企业的实际排放情况进行监测和核查，确保其排放量和配额相符。

（二）欧盟排放权交易制度

欧盟碳排放权交易体系（EU Emissions Trading System，EU ETS）基于“上限和交易”原则。“上限”是对该体系所涵盖的所有设施和飞机运营商可以排放的温室气体的总量，每年根据欧盟的总体气候目标进行缩减，以确保排放量随时间推移而减少。不断缩减的市场确保了配额的稀缺性，从而保证了保配额具有的市场价值。自2005年建立以来，欧盟碳排放交易体系已创造了超过1,520亿欧元的收入，其体系逻辑为“污染者付费”，因此所得收入主要用于欧盟整体预算并资助绿色转型，供欧盟成员国对可再生能源、提高能效和低碳技术进行投资，从而帮助进一步减少排放。[5]

目前，EU ETS适用于所有欧盟成员国、欧洲自由贸易联盟国家（冰岛、列支敦士登和挪威）以及北爱尔兰的发电行业。涵盖了能源密集型行业和制造业的约10,000个企业的温室气体排放，以及在欧盟境内出发，目的地为瑞士和英国的航空公司的排放。自2024年起，EU ETS还将涵盖海上运输的排放，拟涵盖建筑和道路运输行业的排放交易体系（“EU ETS 2”）也正在开发中，并预计于2027年开始运营。

EU ETS的配额获取方式为免费分配或通过碳配额的拍卖进行交易，如果减少了碳排放，相关主体可以保留相应配额以备将来使用或出售。免费配额的分配则与行业以及计划的阶段挂钩，如EU ETS至今仍将航空公司作为免费配额发放的重点对象，但自2013年起，电力公司原则上不再获得任何免费配额。[6]此外，EU ETS要求其涵盖的所有主体必须制定经过批准的监测计划，并按年度提交碳排放报告，报告中记载的数据将由经过独立认证的验证机构进行核查。若存在违规排放的情况，除了必须购买相应数量的配额外，违规者还必须支付超额排放罚款并被进行违规公示。

（三）北美碳排放权交易制度

目前为止，北美的碳排放权交易体系主要以地方合规市场为主，并未形成一个统一的、广泛的碳市场。其中，美国加利福尼亚州碳排放交易体系与美国区域温室气体倡议是适用最为广泛的北美碳排放权交易体系。

美国加州限额与交易计划（USA - California Cap-and-Trade Program，CARB）运行于2012，将发电、炼油、石油天然气、工业、建筑和运输行业共计约400个实体的排放涵盖在内，覆盖了加利福尼亚州温室气体排放量的约75%。配额主要通过拍卖、免费分配两种方式进行分配，在一些特定领域则存在特殊分配机制（如新兴发展行业可能会给予额外的免费配额）。根据CARB官网数据显示，2024年间社会福利与公共设施的分配额度约占49%，天然气供应商的分配额度约占25%，工业分配额度约占总额的26%。[7]拍卖所得将用于投资减排项目，以加强经济、公共卫生和环境，尤其是贫困地区。相关实体编制的排放数据报告及其基础数据需要由独立第三方进行年度核查，排放量较大的实体承担相对较重的披露义务。未履行披露义务或者超额排放的实体可能面临巨额罚款。

区域温室气体倡议 （The Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI） 于 2009 年启动，是美国第一个跨州“碳排放权”交易市场，目前涵盖美国东北和中大西洋地区共计11个州，在美国全国的总排放量中占比约14%。RGGI的配额同样通过拍卖和免费分配进行，且每个州均建立了单独的交易程序。RGGI的碳排放数据报告提交频率为每季度一次，且同步上传至RGGI二氧化碳配额跟踪系统（COATS）的电子平台，供公众访问。若有关实体超额排放，则需要承担三倍配额的罚则，同时还可能受到其所在州的处罚。[8]RGGI制定有“抵消”机制（Offset Projects），即在RGGI管辖范围之外，相应主体通过符合特定的标准和要求的项目从而减少温室气体排放的，可以获得RGGI的抵消配额。[9]抵消项目必须属于特定的类别，每个类别都有详细的技术标准和要求，常见的有甲烷捕集、森林碳汇、农业以及提升能源效率等。

（四）韩国碳排放交易制度

韩国排放交易计划（The Korea Emission Trading Scheme，K-ETS）于2015年启动，是东亚首个国家性的强制性排放交易体系，覆盖了韩国约89%的温室气体排放总量。K-ETS目前覆盖了韩国的电力、工业、建筑、废弃物、运输、国内航空业和国内海上运输业合计约804个实体。[10]配额通过拍卖或免费分配进行分配，且要求拍卖配额不低于总量的10%。每年三月底之前提交上一年的年度碳排放报告，且需经过独立第三方的核查。对超额排放的惩罚一般不超过超额配额市场价格的三倍或每吨 100,000 韩元。