汇业评论

近日，李强总理签署国务院令，公布《国有企业管理人员处分条例》（下称“《处分条例》”）自2024年9月1日起施行，这是首个专门规范国有企业管理人员（下称“国企人员”）处分事项的行政法规。

长期以来，关于国企人员的处分规定散见于《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国公职人员政务处分法》（下称“《公职人员政务处分法》”）及国资、国企领域的法律、法规、规章、文件和各企业内部管理制度中，目前国家层面尚缺专门规范国企人员的法规。《处分条例》的出台集中聚焦以国企人员为适用对象的处分事项，为打造忠诚、干净、担当的国企人员队伍，推动国有企业高质量发展提供有力的法治保障。现将《处分条例》主要内容总结提炼如下：

一、规范适用对象

适用对象方面，《处分条例》直接沿用《中华人民共和国监察法实施条例》第四十条原文，明确国企人员是指国家出资企业中的公职人员，并进行了分类列述。简言之，“国有企业管理人员”既包括全国资公司中的管理人员，也包括全国资公司推荐、任命到其他公司中的管理人员，还包括国有控股、参股公司相关国资管理人员。进一步地，可以归纳为，国有独资、全资公司、企业，国有控股、参股公司及其分支机构中的公职人员。关于“管理人员”的涵义，《处分条例》定义为“履行组织、领导、管理、监督等职责”，实务中如何根据具体职务认定是否属于履行前述职责，仍存在一定空间。

二、明确实施“处分”的主体

区别于《公职人员政务处分法》规定的机关，《处分条例》第二条、第四条规定，有权对国企人员进行处分的主体为“任免机关、单位”。这里的“任免机关、单位”按照相关组织法规定，包括党的干部管理机关，履行出资人职责的机构，以及有干部管理权限的国家机关和事业单位等。

《处分条例》同时对任免机关、单位提出建立健全内部处分运行机制的要求，要求其结合国有企业的组织形式、组织机构等实际情况，明确承担处分工作的内设部门或者机构及其职责权限、运行机制等。

《处分条例》还支持履行出资人职责的机构或者有干部管理权限的部门指导国有企业监督资源的整合优化，推动出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督、社会监督等相衔接，健全协同高效的监督机制，有助于国有企业监督体系的健全完善。

三、 梳理“处分”情形

《处分条例》进一步明确国企人员处分的种类和期间，细化违法情形，并明确相应的处分措施。对于《处分条例》未明确的国企人员处分的内容，原则上应适用《公职人员政务处分法》的规定。

（一）处分种类

《处分条例》将《公职人员政务处分法》关于公职人员处分的种类、期间进行了直接引用，具体为：1.警告（6个月）；2.记过（12个月）；3.记大过（18个月）；4.降级（24个月）；5.撤职（24个月）；6.开除。

政务处分和处分都是公职人员本质上都是对公职人员违法行文的追责，实施对象均为公职人员，区别主要在于作出机关不同：由监察机关作出的是政务处分；由国企人员任免机关、单位作出的是处分。

（二）违法行为

《处分条例》对国有企业领导人员、有关责任人员应予追究法律责任的有关规定进行梳理、归集，聚焦国有企业经营管理易发多发违纪违法问题，将公职人员政务处分法规定违法行为具体化为违反思想政治要求、违反治理决策程序、以权谋私等类型共计53项违法情形（详见附件）。同时，吸纳国企改革过程中多次被强调的重点要求，例如“领导人员廉洁从业”要求、严格遵循“三重一大”及国央企工资总额管理制度、《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》所列明的“十不准”行为等，《处分条例》还列举了可以从轻或者减轻处分的8种情形，并规定属于推进国有企业改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，可以从轻或者减轻给予处分。

此外，《处分条例》第九条规定了数个行为共存时的处理方式，即应当分别确定其处分；处分种类不同的，执行其中最重的处分。

（三）处分类型体系

国企人员基于不同法律规范而具备的身份上的多样性，必然导致其行为规范和责任承担类型的复杂性，关于国企人员的相关责任，除了触犯刑法中“国家工作人员”类犯罪（包括单位犯罪下的双罚制）以及违反《公司法》导致的民商事责任外，还可能会承担：①因违反《监察法》《公职人员政务处分法》以及《处分条例》而导致的行政处分；②因违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》而导致的纪律处分；③如为中共党员，同时受《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪的约束；④违反国资监管领域法律法规等文件的国资委的监管责任；⑤因违反国有企业自身公司章程、规章制度而导致的企业内部责任。

四、细化调查处分以及复核程序

《处分条例》第四章明确规定了处分的程序性要求，就调查处分的全流程环节在《公职人员政务处分法》的基础上细化完善，建立健全了处分工作监督制约机制。

具体而言，一是明确处分的程序性要求，包括调查、处理应当由2名以上工作人员进行；经任免机关主要负责人批准同意后立案，并向有管理权限的监察机关通报等；二是严格限制采取违规方式调查，包括严禁以威胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据；以非法方式收集的证据不得作为给予处分的依据；不得因被调查人的申辩而加重处分等。三是新增重大违法案件商请机关处理机制。四是严格规范、限制承办部门的权限和程序，保障被调查人的陈述和申辩权。五是对处分决定书的制作、送达，案件调查的回避制度等作出明确规定。

同时，《处分条例》规范了相关人员受到不实检举、控告情况下的处理方式，任免机关、单位应当及时澄清事实，恢复名誉，消除不良影响。

此外，《处分条例》严格规范处分程序以及复核申诉、纠正纠偏等制度。相较于《公职人员政务处分法》“复审、复核”的内容，《处分条例》第五章“复核、申诉”规定，细化了申诉的具体程序，被处分人对处分决定不服的，可以依法向作出处分决定的任免机关、单位申请复核；对复核决定仍不服的，可以依法按照管理权限向上一级机关、单位申诉。

五、总结

国有企业是资金密集、资源富集的领域，国企人员在依法履职、廉洁从业等方面具有鲜明特点，《处分条例》明确国企人员履职的底线红线，推进标本兼治、系统治理，将当前立法所保护的法益客体从原先的国有资产是否流失逐渐扩展至因国企人员未依法依规履职而对企业内部治理产生影响，为建立健全国企人员监督制约机制指明了方向。

附：国有企业管理人员违法行为及适用处分情况