汇业评论

文 | 方彪 汇业律师事务所

承重墙是支撑建筑物地基、楼板、梁柱等主要荷载的墙体，在地震等自然灾害发生时具有承受冲击的重要作用。私拆承重墙，轻则需要投入巨资加固、修缮，重则会造成房屋整体脆弱甚至坍塌，危及公共安全，造成严重后果。住房安全无小事，人民群众生命财产健康不能留有隐患，重大事故要坚决防范。为了保障房屋安全，建立长效机制，为更好地保障房屋使用安全、守牢城市运行安全底线提供法治保障，我市先后出台了《上海市住宅物业管理规定》和《上海市房屋使用安全管理办法》，为依法行政提供了立法保障。

2023年12月28日我市对《上海市住宅物业管理规定》进行了修订，将损坏房屋承重结构的行为处罚从一万元以上提高至五万元以上，并新增“损坏房屋主体”这一新的违法情形。采取多种措施将立法落实于行政，有助于贯彻相关法律法规、政府规章等对于房屋承重结构的安全要求，防止因房屋承重结构损坏造成的安全事故的发生，保障人民群众的生命财产安全，防范重大安全事故。

一、上海市相关规定及其修改状况

国务院《建设工程质量管理条例》第六十九条规定“房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。”。

《上海市住宅物业管理规定》制定于2004年，旧《规定》第八十三条：“ 违反本规定第五十六条第二款第一项规定，损坏房屋承重结构的，由区房屋行政管理部门责令立即改正，恢复原状，可处一万元以上十万元以下的罚款；情节 严重的，可处十万元以上二十万元以下的罚款。”可见，国务院《建设工程质量管理条例》规定的起罚点是5万元，而《上海市住宅物业管理规定》的起罚点是1万元，存在不一致的情况。

2023年间，哈尔滨、广州多地的房屋承重结构被损坏导致了极为严重的安全事件，引发社会高度关注，群众对此反映强烈，要求严惩私拆承重墙这种违法行为的呼声不断。全国人大常委会法工委认为，“房屋承重结构、主体结构涉及公共安全，地方性法规应严格执行上位法有关规定，不应放松管控，降低处罚幅度。”

上海市人大常委会于2023年12月28日将《上海市住宅物业管理规定》第八十三条修改为“违反本规定第五十六条第二款第一项规定，损坏房屋主体和承重结构的，由区房屋行政管理部门责令改正，处五万元以上十万元以下的罚款”。与原规定相比，将违法行为的构成要件由“损坏房屋承重结构的”调整为“损坏房屋主体和承重结构”；将处罚规则由“可处一万元以上十万元以下的罚款”调整为“处五万元以上十万元以下的罚款”。

处罚不是目的，责令改正恢复原貌以使受损房屋脱离危险状态，以处罚为手段防范此类行为的发生，保障房屋安全才是立法之目的，亦应当是执法之目标。

二、处罚现状及新规定可能遭遇的难题

（一）处罚现状

2023年底修法前，上海市对破坏房屋承重结构的处罚呈现出如下特征：

第一，根据《上海市城市管理行政执法行政处罚裁量基准(七)》（沪城管规〔2019〕1 号）的规定，实践中大部分破坏房屋承重结构案件的处罚数额为法定最低数额，即一万元；罚款三万元以上的损坏房屋承重结构案件占比较少。

第二，业主或实际使用人构成了损坏房屋承重结构行政处罚的主要对象，个别案件中处罚对象为装修公司。根据威科先行数据库检索结果，2016年至2024年2月20日上海市的2243个损坏房屋承重结构行政处罚决定中，约2000个处罚决定的相对人为自然人与个体户，占比约90%；与之对应，仅有不到20个处罚决定处罚对象为装修公司，其中也不排除有部分装修公司本身系房屋所有人或者使用人。

（二）新规可能遭遇的难题

新规上调了损坏房屋承重结构行为的处罚幅度，在实践中可能遭遇如下问题：

第一，最低五万元的处罚数额加重了相对人的负担，降低了相对人改正违法行为的积极性。《上海市住宅物业管理规定》第八十三条规定，针对损坏房屋承重结构行为，有“责令改正”与“罚款”两项后果，其中，“责令改正”是行政执法活动的重点，通过相对人履行改正义务或行政机关强制修复，恢复房屋承重结构，保障房屋安全，实现公共利益。实践中，由于房屋处于业主或实际使用人的控制下，行政机关强制恢复存在客观困难，房屋承重结构的恢复更多依赖相对人的自主恢复。而法定最低罚款数额从一万元提高到了五万元，增加了相对人改正违法行为与履行罚款的负担，可能导致自主履行恢复义务的积极性降低，甚至不愿意自主恢复。自主恢复无法推进、强制恢复存在困难的情况下，就会使得承重结构的恢复陷入僵局，进而不利于房屋安全的保障。

第二，装修经营者行政责任逸脱，不利于预防损坏房屋承重结构行为。实践中有的装修经营者或出于提高合同标的谋取利润，或出于追求更好的装修效果，提供破坏损坏承重结构的装修方案，由于欠缺相应专业知识，委托人可能在不知情的情况下同意了方案。而且，一般来说房屋使用人损坏房屋主体和承重结构也是委托装修经营者进行的，装修经营者是直接行为人。实践中行政机关往往不处罚装修经营者，委托人通过民事手段要求装修经营者承担相应责任的情况又少之又少，进一步加剧了装修经营者恶意设计并实施损坏承重结构方案的行为。

第三，《上海市房屋使用安全管理办法》相关规定未修改，处罚下限低于上位法，不利于执行适用。《办法》于2020年11月23日市政府第105次常务会议通过，自2021年3月1日起施行，属于政府规章。《办法》第三十六条第一项规定“违反本办法第十六条第一项规定，房屋使用安全责任人或者房屋使用人损坏房屋承重结构的，由区房屋管理部门责令立即改正，恢复原状，可处1万元以上10万元以下罚款；情节严重的，可处10万元以上20万元以下罚款。”《办法》规定的起发点仍为1万元，低于上位法的相关规定，执法中不应适用。

三、完善建议

（一）过罚相当，装修经营者应承担行政责任

建议推动损坏房屋承重结构行政处罚一案双罚，明确装修经营者也应受到行政处罚。首先，《住宅室内装饰装修管理办法》、《住房和城乡建设部关于进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》等都要求装饰装修企业在进行装饰装修活动时，不得损坏房屋承重结构，否则将予以处罚，装修经营者具有保障房屋安全的义务[1]。其次，装修经营者作为从事专业活动的主体，应遵守保障房屋安全的相应法律法规，如提供的装饰装修方案涉及损坏房屋承重结构，具备损坏房屋承重结构的主观故意，应当受到处罚。且相较于无专业知识的委托人，具备专业知识而实施了损坏承重结构行为的装修经营者，更具有法律上的可谴责性。另一方面，对装修经营者进行处罚有利于推动装饰装修活动依法依规进行，预防损坏房屋主体和承重结构的行为。对装修经营者予以行政处罚将倒逼装经营者司停止作出损坏主体和承重结构的设计，拒绝委托人损坏房屋主体和承重结构的要求，有助于从源头解决损坏房屋主体和承重结构的问题。最后，装修经营者往往是直接实施损坏房屋承重结构的行为人，应当受到对应处罚。

（二）完善立法，弥补地方立法空白

国务院《住宅室内装饰装修管理办法》第四十条规定“装修人或者装饰装修企业违反《建设工程质量管理条例》的，由建设行政主管部门按照有关规定处罚。”装饰装修企业具有保障房屋安全的法定义务。有的地方性法规进行细化规定，对装修经营者进行了明确规定，如《浙江省房屋使用安全管理条例》第三十七条规定：“房屋使用安全责任人和房屋装修经营者违反本条例第十条规定进行房屋装修的，由县（市、区）住房城乡建设主管部门责令限期改正，处五万元以上十万元以下罚款。”因此，我们建议进一步完善《上海市房屋使用安全管理办法》，将36条第1款修改为：“违反本办法第十六条第一项规定，房屋使用安全责任人、房屋使用人及装修经营者损坏房屋承重结构的，由区房屋管理部门责令立即改正，恢复原状，可处5万元以上10万元以下罚款；情节严重的，可处10万元以上20万元以下罚款。”

（三）教罚结合，加强对装修经营者普法教育

实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。建议加强对装修经营者守法宣传教育，宣传房屋安全有关规定、解释装饰装修有关政策，争取装修经营者理解、支持和参与，自觉守法，抵制损坏房屋主体和承重结构的违法行为。通过行业协会、主管机关等多途径加强法制宣传教育，相关行业主管部门要定期组织街道办事处（乡镇人民政府）、社区居委会、物业服务企业或房屋管理机构开展专题培训，提高工作人员业务水平，提高装修经营者守法意识，实现处罚和教育相结合，切实保障房屋安全，保障人民群众生命财产安全。

注释

[1] 《住宅室内装饰装修管理办法》第五条：住宅室内装饰装修活动，禁止下列行为：  （一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，变动建筑主体和承重结构；  

第四十条：装修人或者装饰装修企业违反《建设工程质量管理条例》的，由建设行政主管部门按照有关规定处罚。 

《住房和城乡建设部关于进一步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》建办〔2023〕29号

三、装饰装修企业承揽房屋室内装饰装修施工业务时，应严格按照工程建设强制性标准和其他技术标准施工，按规定采取必要的安全防护措施保证作业人员和房屋建筑安全，确保装饰装修质量。涉及变动建筑主体和承重结构、超过设计标准或规范增加楼面荷载等情形的，未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案不得施工。对于法律法规规章等明确有资质要求的，要具备相应资质，不得超越资质等级承揽。对于装饰装修企业超越资质等级承揽业务、擅自施工变动建筑主体和承重结构等行为，要立即停工整改，视情节严重程度依法依规给予罚款、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书等处罚，并记入企业信用档案。对负有责任的相关从业人员依法处罚。

*实习生汪冰亦对本文有所贡献