汇业评论

文 | 苏晓巍 赵秋槿 汇业律师事务所

2023年10月20日，生态环境部、市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，以规范全国温室气体自愿减排交易及相关活动。该新规也标志着在2017年增量CCER项目暂停后，即日起已正式重启。

一、什么是“CCER”

国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction, 以下简称为“CCER”），是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行项目方法学的量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。

目前，CCER、碳配额CEA（China Emission Allowance）与绿色电力证书（绿证）共同组成我国碳交易市场的基础产品。CCER目前已经是国内碳市场第二大交易产品，可用于一定比例的碳配额抵扣。

二、“CCER”在国内的发展历程

我国国内的CCER起源于《京都议定书》清洁发展机制（CDM）下的核证减排量（CER）。CDM机制主要是指，签署协议的发达国家通过提供资金和技术支持，协助发展中国家在本国建设绿色减排项目，所创造的减排量可被提供支持的发达国家用于抵消自身的碳排放量。简单来说，就是发达国家用资金和技术购买发展中国家的温室气体排放权，用于抵消其规定的碳排放指标。在CDM机制下，发展中国家交出的排放权被称为“核证减排量”（CER）。CDM 项目主要集中在新能源（包括风能、水能、太阳能）、生物质发电、垃圾填埋气体发电等领域。

作为发展中国家，我国主要通过CDM机制参与全球碳市场：

（1）2002年，中国首个CDM项目诞生，荷兰政府与中国签订内蒙古自治区辉腾锡勒风电场项目，自此，中国CDM市场正式拉开序幕。此后，一直到2012年，我国获欧盟批准的CDM项目总数超过3000个，总数居全球首位。但就在2013年，由于CER的最大需求方欧盟规定从当年起只购买 LDCs (最不发达国家)的CER, 从而导致我国CDM签发数量大幅减少，中国的CDM一级市场 (与原始减排主体间交易的市场）受限，CDM项目受阻。

（2）2012年，正值欧洲经济低迷以及京都协议书第一阶段结束，当时CER 在供大于求的背景下价格不断下跌，我国参与国际CDM机制受限，此后我国开始筹建国内自愿减排碳交易市场。而在2011年，北京、上海、深圳等7地启动地方碳排放权交易试点。各区域性碳交易所开启试点后，对标曾经的CER，中国CCER市场也应运而生，此时的自愿减排交易的双方不再是发达国家与发展中国家，而是国内的企业之间。

2012年6月，国家发改委印发施行《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，2012年10月，《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》印发实施。上述两份文件标志着CCER在国内正式启动，国家发改委作为主管部门建立CCER相关准则，包括CCER项目范围、交易模式、审定与核证机构的备案要求、监管及法律责任等。

（3）2015年1月，国家发改委上线自愿减排交易信息平台，国家对CCER交易采取备案管理模式，通过国家自愿减排交易信息平台进行审定、注册、签发及公示，签发后的CCER即可进入交易所进行交易。

（4）2017年3月，国家发改委发布了“暂缓受理”的公告，公告称由于在《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》施行过程中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。待《暂行办法》修订完成并发布后，将依据新办法受理相关申请，从而进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展。该公告也意味着增量的CCER项目及减排量备案申请暂停，原核准的减排量可继续在市场交易。

（5）2023年10月20日，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》正式发布，CCER重启。

（6）2023年10月24日，根据《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，生态环境部制定发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项温室气体自愿减排项目方法学。

三、《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》新规重点解读

新规分为8章共51条。

1、新规明确了CCER各流程环节主体的主管部门及权责。

（1）生态环境部

生态环境部作为CCER的最高主管部门，对不同的规制对象履行不同权责，具体为：

（2）地方生态环境主管部门

省级生态环境主管部门负责对本行政区域内温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督管理。

设区的市级生态环境主管部门配合省级生态环境主管部门对本行政区域内温室气体自愿减排交易及相关活动实施监督管理。

（3）市场监管部门

市场监管部门、生态环境主管部门根据职责分工，对从事温室气体自愿减排项目审定与减排量核查的机构及其审定与核查活动进行监督管理。

2、新规重新梳理了CCER项目全流程的参与主体，包括：

（1）注册登记机构

自愿减排注册登记机构负责注册登记系统的运行和管理，通过该系统受理温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销申请，记录温室气体自愿减排项目相关信息和核证自愿减排量的登记、持有、变更、注销等信息。注册登记系统记录的信息是判断核证自愿减排量归属和状态的最终依据。

注册登记机构可以按照国家有关规定，制定温室气体自愿减排项目和减排量登记的具体业务规则，并报生态环境部备案。

（2）交易机构

自愿减排交易机构负责交易系统的运行和管理，提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务。

交易机构应当按照国家有关规定采取有效措施，维护市场健康发展，防止过度投机，防范金融等方面的风险。

交易机构可以按照国家有关规定，制定核证自愿减排量交易的具体业务规则，并报生态环境部备案。

（3）审定与减排量核查的机构

审定与核查机构应当按照国家有关规定对申请登记的温室气体自愿减排项目的事项进行审定，并出具项目审定报告，上传至注册登记系统，同时向社会公开。

审定与核查机构应当对项目审定报告的合规性、真实性、准确性负责，并在项目审定报告中作出承诺。

3、新规规范了CCER项目的审定与登记的具体要求和流程。

（1）项目条件

新规明确，申请登记的温室气体自愿减排项目应当具备下列条件：（一）具备真实性、唯一性和额外性；（二）属于生态环境部发布的项目方法学支持领域；（三）于2012年11月8日之后开工建设；（四）符合生态环境部规定的其他条件。

唯一性，是指项目未参与其他温室气体减排交易机制，不存在项目重复认定或者减排量重复计算的情形。

额外性，是指作为温室气体自愿减排项目实施时，与能够提供同等产品和服务的其他替代方案相比，在内部收益率财务指标等方面不是最佳选择，存在融资、关键技术等方面的障碍，但是作为自愿减排项目实施有助于克服上述障碍，并且相较于相关项目方法学确定的基准线情景，具有额外的减排效果，即项目的温室气体排放量低于基准线排放量，或者温室气体清除量高于基准线清除量。

项目方法学，应当规定适用条件、减排量核算方法、监测方法、项目审定与减排量核查要求等内容，并明确可申请项目减排量登记的时间期限。

（2）审定与登记流程

原CCER暂行办法规定中，参与温室气体自愿减排交易的项目应采用经国家主管部门备案的方法学并由经国家主管部门备案的审定机构审定。

新规已摒弃原备案制。并明确，CCER项目审定与登记，应当按照新流程开展，具体为：

新规的第十一条至第十五条详细说明了上述流程的具体内容，也赋予了审定与核查机构及注册登记机构更大的权限。

（3）注销流程

已登记的温室气体自愿减排项目出现项目业主主体灭失、项目不复存续等情形的，注册登记机构调查核实后，对已登记的项目进行注销。

项目业主可以自愿向注册登记机构申请对已登记的温室气体自愿减排项目进行注销。

温室气体自愿减排项目注销情况应当通过注册登记系统向社会公开；注销后的项目不得再次申请登记。

4、新规对于CCER项目减排量核查与登记进行了明确的规范。

（1）经注册登记机构登记的温室气体自愿减排项目可以申请项目减排量登记。

申请登记的项目减排量应当可测量、可追溯、可核查，并具备下列条件：（一）符合保守性原则；（二）符合生态环境部发布的项目方法学；（三）产生于2020年9月22日之后；（四）在可申请项目减排量登记的时间期限内；（五）符合生态环境部规定的其他条件。

保守性，是指在温室气体自愿减排项目减排量核算或者核查过程中，如果缺少有效的技术手段或者技术规范要求，存在一定的不确定性，难以对相关参数、技术路径进行精准判断时，应当采用保守方式进行估计、取值等，确保项目减排量不被过高计算。

（2）项目业主可以分期申请项目减排量登记。每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前五年以内。

（3）新规明确，减排量的申请流程应当按照以下流程开展：

5、新规对于减排量交易规则做了原则性的规定。

（1）核证自愿减排量的交易应当通过交易系统进行。

核证自愿减排量交易可以采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式。

（2）注册登记机构根据交易机构提供的成交结果，通过注册登记系统为交易主体及时变更核证自愿减排量的持有数量和持有状态等相关信息。

注册登记机构和交易机构应当按照国家有关规定，实现系统间数据及时、准确、安全交换。

6、新规对于CCER项目的审定与核查机构管理提出了明确的要求

审定与核查机构拥有CCER项目审定及减排量审定的双重职责，是CCER交易流程的重要主体，故监管部门在新规中对其提出了明确的要求，包括：

（1）审定与核查机构纳入认证机构管理，应当按照《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》等关于认证机构的规定，公正、独立和有效地从事审定与核查活动。

（2）审定与核查机构应当具备与从事审定与核查活动相适应的技术和管理能力，并且符合以下条件：（一）具备开展审定与核查活动相配套的固定办公场所和必要的设施；（二）具备十名以上相应领域具有审定与核查能力的专职人员，其中至少有五名人员具有二年及以上温室气体排放审定与核查工作经历；（三）建立完善的审定与核查活动管理制度；（四）具备开展审定与核查活动所需的稳定的财务支持，建立与业务风险相适应的风险基金或者保险，有应对风险的能力；（五）符合审定与核查机构相关标准要求；（六）近五年无严重失信记录。

（3）新规明确，市场监管总局会同生态环境部对于审定与核查机构进行共同监管。

开展审定与核查机构审批时，市场监管总局会同生态环境部根据工作需要制定并公布审定与核查机构需求信息，组织相关领域专家组成专家评审委员会，对审批申请进行评审，经审核并征求生态环境部同意后，按照资源合理利用、公平竞争和便利、有效的原则，作出是否批准的决定。审定与核查机构在获得批准后，方可进行相关审定与核查活动。

审定与核查机构应当遵守法律法规和市场监管总局、生态环境部发布的相关规定，在批准的业务范围内开展相关活动，保证审定与核查活动过程的完整、客观、真实，并做出完整记录，归档留存，确保审定与核查过程和结果具有可追溯性。

审定与核查机构应当每年向市场监管总局和生态环境部提交工作报告，并对报告内容的真实性负责。审定与核查机构提交的工作报告应当对审定与核查机构遵守项目审定与减排量核查法律法规和技术规范的情况、从事审定与核查活动的情况、从业人员的工作情况等作出说明。

市场监管总局、生态环境部共同组建审定与核查技术委员会，协调解决审定与核查有关技术问题，研究提出相关工作建议，提升审定与核查活动的一致性、科学性和合理性，为审定与核查活动监督管理提供技术支撑。

7、新规明确了监督管理与法律责任

（1）新规对于各监管主体的监管内容做出了明确规定：

（2）新规第七章“罚则”篇，明确了拒绝监督检查责任、项目业主责任、审定与核查机构责任、交易主体法律责任、管理部门和机构责任等。并详细列明了具体行政处罚的事项和方式。

8、CCER新规亮点

（1）CCER所涉温室气体范围增加

原《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定，CCER适用于二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）和六氟化硫（SF6）等六种温室气体，此次新规增加三氟化氮（NF3），新规所定义的温室气体增加到七种。

（2）对于存量项目的处理

新规第十七条规定：“经注册登记机构登记的温室气体自愿减排项目可以申请项目减排量登记。并具备下列条件：

（三）产生于2020年9月22日之后；

项目业主可以分期申请项目减排量登记。每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前五年以内。”

同时，新规第四十九条规定：“ 2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目应当按照本办法规定，重新申请项目登记；已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。”

即CCER对于存量项目采取了项目需重新申请，原减排量予以确认并可在碳交易市场继续交易的原则。但若原存量项目希望取得新增CCER减排量的，仍应当按照新规进行项目及减排量的相关申请认证流程，且应当注意申请的项目减排量应当不超过五年的规定时限。

（3）CCER项目申请流程进一步简化

新规已摒弃原备案制的要求，新规的CCER项目签发流程和监管要求，弱化了行政管理色彩，而提高了项目业主、第三方服务机构的责任，同时通过多个环节的“公示”加强社会监督。

笔者认为，赋予第三方服务机构更大权限的同时也增加了监管的必要性，故新规下CCER项目新流程在落地后是否存在新的风险和挑战，仍需在实践中逐步完善及调整。

（4）监管主体引入市场监管局

新规的另一大突破是将中央与地方市场监管部门纳入CCER项目的监管主体方，其直接指向的监管对象，是从事温室气体自愿减排项目审定与减排量核查的机构及其审定与核查活动。

这一制度设计有其现实意义，各级市场监管局与所辖区域内的CCER的审定与核查机构存在更紧密联系，可更精准的把控相关机构在日常开展业务中所产生的诸多问题，同时也可以将生态环境部的CCER项目中的职权更为侧重专业化的项目标准制定、项目方法学研究、交易制度设计等方面。使两部门形成更为有效的分工。

9、结语

2023年随着《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》及《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》的相继出台，国内碳交易市场已逐步完善，不同种类碳交易产品的相互衔接，以及国内国际碳交易市场的逐步融合，将是下一步的发展的重要趋势。