汇业评论

文 | 江天 汇业律师事务所 高级顾问

一、俄乌战争之前美国对俄罗斯的制裁措施

(一) 俄罗斯制裁简介

美国对俄罗斯的制裁始于2014年的乌克兰危机，随着克里米亚地区公投的开始并寻求并入俄罗斯联邦，时任美国总统奥巴马于2014年3月6日签署第13660号行政令（Executive Order No.13660），依据《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，简称IEEPA）宣布美俄关系进入“紧急状态”，以应对某些破坏乌克兰民主进程、和平、安全、稳定、主权和领土完整；并导致乌克兰的国有资产被征收的活动所带来的威胁。美国财政部下属的海外资产管理办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，以下简称“OFAC”）实施的乌克兰/俄罗斯制裁计划于当日起正式生效。

奥巴马先后又签署了第13661号、第13662号和第13685号行政令，对俄罗斯部分政府官员进行制裁，冻结期资产并禁止其入境美国。同时，将俄罗斯金融、能源、金属矿业、工程、国防及相关物资等行业纳入可能实施制裁的对象。制裁措施包括：禁止向被制裁对象提供金融、物资、技术和服务方面的帮助；禁止与其交易；冻结被制裁对象的财产。2014年，美国国会先后发布两部法律，即《2014支持乌克兰主权、统一、民主和经济稳定法》（Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014）和《2014支持乌克兰自由法》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）。 

随着2016年美国大选的“俄罗斯政府干预”事件，美国对俄罗斯发起一波又一波更为严厉的制裁，美俄关系愈发紧张。最终，时任总统特朗普于2017年8月2日签署《以制裁反击美国对手法》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act，以下简称“CAATSA”），将美国对俄罗斯的制裁引入新的阶段。随后于2018年9月和2019年8月，特朗普又分别签署第13849号和第13883号行政令，扩大对俄罗斯实体的制裁措施，并禁止国际金融机构向俄罗斯提供贷款或其他援助，禁止美国银行向俄罗斯政府提供大部分贷款。

(二) 俄罗斯制裁具体内容

此阶段美国政府对俄罗斯的制裁主要集中在金融服务，能源和国防行业。前述制裁包含在各种有针对性的禁令当中，且这些禁令不断扩大制裁计划的范围。概括地说，制裁措施包括：

• 指定或对特定俄罗斯个人和实体进行冻结；OFAC针对为被冻结人员拥有或控制的实体的政策发生了重大变更；

• 限制定俄罗斯金融机构取得债务融资；

• 禁止提供货物，服务和技术，以支持与俄罗斯，其所声称的海域或“从其领土延伸”的石油或天然气勘探或生产有关的某些活动；

• 限制向：

（a）俄罗斯军方或俄罗斯其他军事最终用户供应某些物项；

（b）俄罗斯供应用于其石油或天然气勘探或生产的某些物项，包括北极海上地点或页岩地层；

• 对俄罗斯制造的国防物项（包括航天器）和旨在最终用于俄罗斯的国防物项的出口活动实施限制性许可政策。

由于冷战后美国对外制裁经常以金融制裁为主，因而形成了以财政部为主管、国务院和商务部等与之配合的制裁管理机制。总的来说，美国针对俄罗斯的制裁主要包括OFAC实施的经济措施和美国商务部产业安全局（“BIS”）以及美国国务院国防贸易管制局（“DDTC”）实施的出口管制措施。

此阶段OFAC与俄罗斯有关的制裁措施可以分为一级制裁（Primary Sanctions）和二级制裁（Secondary Sanctions）两类。一级制裁主要限制美国人，二级制裁主要限制非美国人。

1. 一级制裁

一级制裁包括冻结类制裁和行业制裁：（1）冻结制裁（Blocking Sanctions）。此类制裁针对根据第13660号、13661号、13662号及13685号行政令或特别指定国民清单（SDN清单）以及黑名单列表指定的个人和实体；（2）行业制裁（Sectoral Sanctions）。此类制裁针对在美国财政部长依据第13662号行政令确定的或在行业制裁识别清单（SSI清单）指定的行业进行营业的实体。

具体为涉及特定俄罗斯金融实体、俄罗斯能源实体、俄罗斯国防与相关物资部门及特定俄罗斯能源开采项目，被列入SSI清单的，禁止美国或在美国境内的实体和个人与SSI清单中列明的实体进行特定形式的交易。对纳入“行业制裁”的实体的制裁原则是，不冻结资产、不完全禁止但依据具体指令限制交易。

对于违反、企图违反、共谋违反或导致违反第13660号、13661号、13662号或13685号行政令或法规的任何人，在行政层面，可以强制执行最高250,000美元或相关交易金额两倍以上的民事罚款；刑事层面，一经定罪，任何故意犯下或企图犯下或故意串谋犯下或帮助、教唆犯下违反第13660号、13661号、13662或13685号行政令或法规行为的人，可对其判处最高100万美元的罚款，或20年监禁，或两者并罚。

2. 二级制裁

二级制裁主要涉及CAATSA的制裁规定。根据CAATSA第二章《2017反击俄罗斯法》，美国对俄罗斯的制裁领域包括：（1）网络安全；（2）原油项目；（3）金融机构；（4）腐败；（5）侵犯人权；（6）逃避制裁；（7）与俄罗斯国防和情报部门的交易；（8）出口管道；（9）政府官员侵吞国有资产；（10）向叙利亚转让武器。《2017反击俄罗斯法》扩大了美国对俄罗斯行业制裁的范围，并要求对开展俄罗斯业务的非美国个人或实体实施二级制裁。

根据CAATSA的制裁又被称为“菜单式制裁”，被制裁实体会被列入NS-MBS清单。具体制裁行为是CAATSA列出9项可能受制裁的行为，并根据不同的违规行为制定了不同的制裁措施。具体可分为以下两个步骤。

步骤一：识别可能面临二级制裁的违规行为（“受制裁行为”）

根据CAATSA，以下违规行为可能触发二级制裁：

（1）为俄罗斯从事破坏网络安全活动提供物质上的协助、赞助，或为其提供财务、物质、支持，或向其提供产品或服务的 ；

（2）在《2017反击俄罗斯法》生效30日后，明知美国经济制裁政策的情况下，依然对俄罗斯原油项目进行投资的 ；

（3）俄罗斯及其他外国金融机构，在《2017反击俄罗斯法》生效30日后，依然为受制裁对象提供资金、金融服务、或进行重大金融交易的 ；

（4）在《2017反击俄罗斯法》生效后，明知美国经济制裁政策的情况下，但依然对美国对俄罗斯经济制裁政策构成重大违反的 ；

（5）明知美国经济制裁政策的情况下，却仍为受制裁对象（包括他们的子女、配偶、父母、兄弟姐妹）促成、或代表其进行重大交易或欺骗性交易的 ；

（6）明知美国经济制裁政策的情况下，却仍为在俄罗斯境内或俄罗斯控制区域内发生的严重侵犯人权的行为提供物质上的协助、赞助，或为其提供财务、物质、支持，或向其提供产品或服务的 ；

（7）明知或应当知悉美国经济制裁政策的情况下，仍与代表俄罗斯联邦政府国防或情报部门（包括俄罗斯联邦武装部队的主要情报机构、或俄罗斯联邦安全局）的个人或实体进行重大交易的 ；

（8）明知或应当知悉美国经济制裁政策的情况下，仍为建造俄罗斯能源出口管道而向其出售、租借、或提供相关物资、服务、技术、信息或其他支持的单笔金额超过$1,000,000，或12个月内，多笔累计超过$5,000,000的 ；

（9）明知美国经济制裁政策的情况下，仍作出单笔或12个月内多笔累计超过$10,000,000的投资，且该类投资直接且有效地有助于俄罗斯联邦以不公正的方式私有化国有资产的。

步骤二：根据违规行为实施相应制裁措施

针对违反美国制裁政策的个人或实体的制裁措施根据其行为的不同而有所不同。《以制裁反击美国对手法》第235条列出了12项违反制裁令可能面临的处罚清单，总统至少可选择5项予以处罚。对于此类清单，需要根据具体限制措施进行个案分析。理论上交易只要不涉及被限制的行为，其他交易都可以进行。

针对违反前述 “受制裁行为”中第（1）、（3）、（7）、（8）、（9）项的个人或实体，可能面临如下制裁措施：

（1）禁止提供进出口银行协助——总统可指示美国进出口银行不批准发行任何担保，保险，信贷延期或参与向外国个人或实体提供的任何商品或服务的信贷延期；

（2）出口制裁——无法获得美国政府签发的任何为出口商品或服务的特定许可；

（3）禁止获得美国金融机构的贷款——任何美国金融机构在12个月内禁止向其提供总额超过1000万美元的贷款或信贷，除非该个人或实体从事缓解人类痛苦的活动，并为该活动申请贷款或信贷；

（4）否决国际金融机构的贷款；

（5）若受到该制裁的是金融机构，则：

• 禁止指定其为主要交易商——不得指定或继续将该金融机构作为美国政府债务工具的主要交易商；

• 禁止使其服务于美国政府的储备机构——该金融机构不得担任美国政府的代理机构或美国政府资金的储存机构；

（6）禁止采购——美国政府不得向被制裁方采购任何货物或服务，或签订任何采购合同；

（7）禁止外汇交易——总统可以禁止任何受美国管辖并与被制裁人有任何利益关系的外汇交易；

（8）禁止银行交易——总统可以对其关闭美元支付系统；

（9）禁止产权交易——总统可以禁止受制裁对象：

• 取得、持有、扣留、使用、转让、撤回、运输、进口或出口任何受美国管辖并与受制裁对象利益关系的物业；

• 经营或行使与该等物业有关的任何权利；

• 进行涉及该等物业的任何交易；

（10）禁止受制裁对象的股权或者债权投资——总统可以禁止任何美国个人或实体投资或购买受制裁对象的股权或债权；

（11）禁止企业高管入境——对于被总统认定为受制裁对象企业的高管、委托人或控股股东的非美国人，总统可指示国务卿拒绝为其签发签证，并禁止其入境；

（12）对首席执行官的制裁——对于受制裁对象的首席执行官、或其他执行类似职能或享有类似权力的高管，可对其实施本款项下的任何制裁。

针对违反前述 “受制裁行为”中第（2）项的非美国个人或实体，可能面临如下制裁措施：

• 禁止提供进出口银行协助；

• 禁止采购；

• 武器出口禁令——总统可以禁止通过出售，租赁或贷款，赠款或其他方式直接或间接地向外国人出口或提供任何国防物品或国防服务以及颁发任何许可证或类似批准；

• 双重出口禁止——总统可以禁止签发任何许可证，并暂停签发受1979年《出口管理法》管制及《出口管理条例》管制的任何物品的许可证；

• 禁止产权交易；

• 禁止银行交易；

• 禁止受制裁对象的股权或债权投资；

• 停止签发美国签证或其他文件——被制裁方将会被拒绝签发美国签证，并被驱逐出境，或被撤销其签证或其他相关文件；

• 对首席执行官、或其他执行类似职能或享有类似权力的高管，可对其实施本款项下的任何制裁。

针对违反前述 “受制裁行为”中第（4）、（5）项的非美国个人或实体，可能面临下述的制裁措施：

• 冻结财产——总统可针对被制裁方在美国境内（包括即将在美国境内）的、或被美国的个人或实体所控制的财产或财产权益予以冻结。

针对违反前述 “受制裁行为”中第（6）项的非美国个人或实体，可能面临如下处罚措施：

• 冻结财产；

• 停止签发美国签证或其他文件。

二、俄乌战争之后美国对俄罗斯的制裁措施

随着2022年2月，俄乌战争的爆发，美国联合欧盟、英国、加拿大等国家对俄罗斯多次实行制裁措施，制裁即涉及美国人在俄罗斯的交易，也涉及非美国人的交易。制裁类型包括了金融制裁、黑名单制裁、行业制裁和针对地区的制裁。

(一) 金融制裁

金融制裁方面，根据财政部第14024号行政令，扩展了俄乌冲突之前的对俄制裁指令。

禁止美国金融机构参与由俄罗斯联邦银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯财政部在2022年3月1日之后发售的以卢布或非卢布计价的债券的二级市场交易

禁止美国金融机构为部分受到非SDN制裁的俄罗斯金融机构开设或维持代理帐户或通汇账户。限制开展美元业务；

将部分金融机构列入SDN，将其以及持股超过50%的实体或机构踢出SWIFT美元体系，冻结实体在美国财产和财产权益，增加限制非美国人交易的制裁措施；

将两家虚拟货币企业Garantex和Bitriver列入SDN，冻结包括其直接或间接拥有50%以上的实体的财产及财产性权益。任何向以上实体提供实质性协助、赞助或提供财务、物质或技术支持，或提供商品或服务的实体也可能受到制裁。

(二) 黑名单制裁

分批次，将众多俄罗斯高官、寡头企业以及大型企业列入SDN或SSI等清单，两清单均产生向下穿透的效果。对被列入SDN清单的实体，美国人将被禁止于其进行任何交易，部分SDN清单制裁措施具有二级制裁效力。对于被列入SSI清单的实体，与SDN清单中的个人和实体不同，被列入SSI清单的个人和实体不会面临资产冻结，美国人也未被严格禁止与其交易。然而，SSI清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性，目的是切断其获得特定类型融资的渠道，而被列入清单的能源企业还会被限制获取美国出口产品。

(三) 行业制裁

俄乌战争以来，美国政府将受制裁的行业从金融、能源、国防扩大到了电子、金属和采矿、工程以及航空航天和航海等多个行业的制裁对非美国人产生效力。根据行政令，包括非美国人在内的任何人如果被认定为在俄罗斯电子、航空航天以及航海行业经营，即使业务排除一切美国因素，也可能会因为业务本身被认定为“重大交易”或对被制裁对象产生“实质性协助”而面临合规风险。此外，如果该企业或个人通过使用数字货币、资产、实物资产等方式进行欺骗性或结构性的交易或买卖以规避任何美国制裁的，也会面临合规风险。

(四) 区域制裁

对俄罗斯制裁下，克里米亚地区、乌克兰东部顿涅茨克地区以及卢甘斯克地区（乌东两地区）当前面临美国全面制裁，禁止美国人对以上地区的投资、和进出口任何商品、服务或技术。部分制裁限制对非美国人也产生效力。主要包括在乌东两地区经营的个人与实体；在乌东两地区经营实体的管理人员；由被制裁对象拥有、控制或代表其行事的个人与实体；为被制裁对象提供协助、支持的个人与实体等。

三、中国企业在涉俄交易中可能面临的制裁风险

(一) 收付款风险：

美国对俄禁用SWIFT体系可能导致中国银行与俄罗斯金融机构间支付清算及跨境融资活动产生障碍，进而影响中俄企业间的跨境融资与支付活动；大量俄罗斯银行被制裁，也会增加中国企业的合规成本。因此，在交易中应该尽量避免涉及美国金融机构、通过美国金融体系或使用美元进行结算。如必须使用的，在每次交易之前，应该进行合规排除，避免与清单实体或其下属分企业进行交易。

(二) 被制裁风险：

而被列入黑名单会增加中国企业的合规成本，在每次交易之前，应该进行合规排除，避免与清单实体或其下属分企业进行交易。尤其是被列入SDN的实体，因为美国财政部严禁美国人与SDN主体进行交易，同时会冻结受制裁对象名下所有或被其控制的资产，因此非美国人与SDN或其子企业交易可能会导致非美国人的交易失败。而且，如果该交易本身被认定为“重大交易”，该非美国人也可能会面临被制裁风险。

对于被列入黑名单的实体，根据具体制裁法律或行政令，会明确列出限定特定机构与受制裁实体进行交易。因此，通常该二级制裁风险主要针对特定机构，除此以外其他交易可正常进行。

四、中国企业在涉俄交易中的注意事项

(一) 业务是否涉及被制裁国家或地区

企业应排查所有合同相对方、最终用户、物流是否途径或中转乌东两地区以及克里米亚地区，避免业务涉及以上地区，不持有以上地区的财产或财产权益；招聘过程中不聘请以上地区的人员作为企业的管理人员或代表；不对源自以上地区的人员进行任何形式的支持。

(二) 合作伙伴是否被列入制裁黑名单

企业应排查所有合作相对方、最终用户、交易银行等相对方是否在黑名单中。在排查中应注意对相对方主体排查应向上穿透到最上一级母企业。黑名单排查越早越好，且在每个业务节点都需要进行排查，以防在业务过程中合作伙伴被列入黑名单而没有及时采取措施。

(三) 业务是否具有美国连接点

如果业务涉及美国连接点因素，非美国企业会被作为“美国人”对待，进而受美国一级制裁管辖，在此情况下业务会受到更加严格的限制。因此业务应首先评估是否涉及美国连接点因素。

企业应对以下情况进行排查：交易是否涉及美国人（包括持有美国绿卡的自然人）、是否使用美元或美国金融系统、交易是否在美国境内或过境美国、是否涉及美国原产物项或技术。在具有美国连接点因素的情况下，还需要格外注意该交易是否可能违反美国一级制裁措施，或是否可能导致美国人违规。

当然，即使一项交易涉及美国连接点，也并不必然导致交易本身被禁止或限制，需要根据具体情况进一步进行分析。但是因为在具有美国连接点时，一般会对交易进行更多限制，同时交易风险也不容易把控，因此建议交易中最好避免产生美国连接点。

(四) 业务领域或行为是否涉及对非美国人制裁

企业应确定业务是否涉及对非美国人的制裁。在评估过程中不但需要考虑是否直接涉及相关制裁行业，还应考虑是否为相关行业经营的实体提供服务，或是否从相关行业经营的实体购买产品或向其销售产品等。因为“经营”的概念较为宽泛，导致企业无法评估涉及相关行业的风险。

(五) 对“重大交易”、“经营”、“美国因素”和“实质性协助”的说明

• 美国政府对“重大交易”并没有设定标准，但在审查时会考虑以下因素：交易性质；交易规模、数量和频率；管理层意识的程度以及交易是否构成固定行为模式的一部分；交易与财产被冻结人间的联系；交易对成文法目标的冲击；交易是否涉及欺诈性实践；以及美国财政部在个案的其他考量。若交易相对方为出现在SSI清单或NS-MBS清单中的受制裁对象时，与其的交易并不直接被认定为“重大交易”。当涉及欺骗行为时，才可能构成“重大交易”。同时，理论上对于美国人被允许开展的交易，非美国人也可以进行。

• 对“经营”的定义也比较宽泛，这导致了企业无法具体评估制裁合规风险；企业不仅需要考虑是否直接在相关行业经营，也需要考虑是否间接涉及相关行业。另外，“经营行为”并不要求必须在该国有实际的物理存在（physically operate in），例如美国对伊朗能源行业的制裁就明确规定，“采购”行为可能触发二级制裁。

• 对于“美国因素”，包括美国人、美元或美国金融系统、是否在美国境内、美国原产货物或技术。

• 对于“实质性协助”，主要包括两个方面，即向（1）受制裁行为或（2）受制裁主体“提供任何帮助，赞助，提供财务、物质或技术支持，或提供商品或服务”。通常可分为三类行为：（1）高价值交易；（2）触及美国制裁核心目标的活动；（3）具有组织性、欺诈性、规避性的行为。在过往案例中，促成伊朗石油产品的运输或销售、伪造虚假文件或以其他方式试图隐瞒被制裁行为的本质、洗白因与受制裁主体交易而获取的收益、拥有和经营大量受制裁主体使用的重要资产（包括私人飞机、游艇）等行为均被OFAC视为为受制裁主体或受制裁行为提供“实质性协助”的行为。

需要说明的是，以上注意事项为针对涉俄业务过程中可能存在的风险点进行的提示，如果违反其中一点或几点并不必然导致业务本身存在违规行为，但会增加业务违规的风险。如能全部遵守，可以将涉俄业务的风险降到最低。在实际业务中应该做到一事一议，需要针对具体情况进行具体分析。

应根据业务风险情况建立应急小组并考虑选聘外部机构，对特定涉俄高风险业务进行风险评估及合规应对，以决定是否需采取高管回撤、资金回流、资金池分布与调整、备件采购、供应链替代技术等措施。