汇业评论

文 | 刘柳 汇业律师事务所 合伙人

当地时间2023年9月13日，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩在年度欧盟国情咨文中宣布，欧盟委员会将启动对进口自中国电动汽车的反补贴调查。同时，欧盟委员会透露，反补贴调查必须在启动后的13个月内实施措施。临时措施必须在不迟于9个月内实施，如果法律允许，将在随后4个月内实施最终措施。

值得注意的是，这是中国汽车行业在全球范围内遭遇的首次反补贴调查。与以往外国或地区对华传统制造业产品启动的反倾销、反补贴调查不同，本次的反补贴调查对象是电动汽车，属于国内的先进制造业，因而具有一定的特殊性。在此，结合笔者以往在国际贸易救济调查应对方面的经验，对于本次欧盟发起的对华电动汽车反补贴调查的相关问题，给予解答，以供中国输欧电动汽车企业参考。

问题一：何为欧盟反补贴调查？

欧盟的反补贴调查是指欧盟委员会根据其反补贴法规（Council Regulation (EC) No 1225/2009）对进口产品是否受到补贴的情况进行调查的程序。这一调查旨在确保国际贸易公平和保护欧洲市场免受其他国家提供的非法或不公平补贴的不当竞争。

以下是欧盟反补贴调查的主要内容和目标：

1.补贴认定：欧盟反补贴调查的首要目标是确定是否有充足的证据表明进口产品受到来自出口国政府或其他机构的补贴。这些补贴可以采取多种形式，包括直接补贴、贷款担保、税收减免等。

2.补贴计算：如果确认存在补贴，欧盟委员会将会对调查期内（通常为立案公告前最后一季度的最后一个月倒推的1年时间）出口国进口至欧盟产品所接受的补贴进行计算，以确定补贴的具体金额。这通常涉及复杂的财务和经济分析。

3.损害评估：欧盟委员会还会评估补贴是否对欧洲市场造成了实质性损害、产生实质损害威胁。这包括考虑补贴导致的价格竞争性、市场份额丧失、产量下降等因素。损害评估不会仅仅局限于调查调查期，还包括此前的3年。

4. 因果关系评估：在认定了存在补贴、损害后，欧盟委员会继而要确定的是受补贴的出口与损害间的因果关系——即，欧盟相同或类似产业遭受的实质性损害或产生实质损害威胁是否为受补贴的进口产品造成的。

5.欧盟利益测试：即需要确定采取反补贴措施是否符合欧盟利益。在此，欧盟利益不仅仅包括欧盟同类产品生产商的利益，还包括涉案产品的进口商、上下游产业、消费者的利益，应当作整体考量。

只有在上述调查内容均为“肯定性（affirmative）”的前提下，才会采取反补贴措施。

问题二：为何本次启动的是反补贴调查，而不是反倾销调查？

早在今年年中就已有传闻，欧盟将对中国输欧电动汽车启动反倾销、反补贴调查。但靴子落地，在先等来的却是反补贴调查。为何欧盟本次优先启动的是反补贴调查，而不是反倾销调查？基于我们以往实践，考虑可能存在以下几个原因：

1.欧盟委员会可以依职权直接启动反补贴调查，而不需要依赖于欧盟内汽车产业提出申请，启动程序快速；

2.相对于反倾销调查而言，反补贴调查的时限更短，能够更快地采取反补贴措施，建立欧盟内汽车产业护城河；

3.反倾销调查的申请将会涉及大量国内汽车企业生产成本要素的收集工作，但这对欧盟汽车企业挑战极大，申请难度加大；

4.国内对新能源汽车行业的补贴政策相对透明，有利于欧委会在反补贴调查中收集证据，进行补贴认定分析，调查难度相对更低。

虽然目前仅启动了反补贴调查，但这绝不可能是欧委会狙击中国电动汽车行业的唯一一枪，欧委会后续启动反倾销调查的可能性极大，最终将本案演化为“双反”并轨调查，因而，也建议国内输欧电动汽车企业也提早做好应对反倾销调查的心理准备。

问题三：欧盟反补贴调查的流程和时限如何？

鉴于目前本案只涉及反补贴调查，故列出本次调查的重要时间节点与流程，供中国输欧电动汽车企业参考，以及早做好相应商业安排与应诉准备：

以上时限仅为目前的预估时限，在确保终裁裁定时限的基础上，欧委会可根据应诉企业的申请进行不同程度地时限延长。

问题四：什么形式的补贴会构成欧委会认定的“补贴”？

在欧盟反补贴调查规则下，需要满足以下两个条件，才能构成“补贴”：

1.出口国（地区）政府或者其任何公共机构提供财政资助；

2.这一财政资助为涉案产品的生产出口商带来利益。

对于上述条件，公共机构的定义通常会被扩大化解释，任何政府拥有控制权且被认定执行了公共政策目标的机构都可能被认定为“公共机构”，比如国有银行、国有企业、国电部门等。

“财政资助”在概念上也非常宽泛，不仅包括出口国政府以拨款、贷款、资本注入等方式直接提供资金，也包括政府放弃或不收缴应收收入，如税收优惠，还包括其他国有机构的资助，如以优于市场利率的条件提供银行贷款、货物、服务等形式，只要这些优惠确实让出口企业获得了比正常市场竞争更好的条件，就算获得了财政资助。

虽然满足上述两个条件，可认定为“补贴”，但欧委会在补贴认定过程中，同时也会进行“专向性”认定，即前述的补贴是否对某些企业、产业或特定区域内的企业、产业具有针对性。只有补贴具有“专向性”，才会受制于反补贴措施。

问题五：企业如何应对本次反补贴调查？

笔者建议国内输欧电动企业应基于自身的出口量及欧洲市场拓展计划，采取相应的应对策略：

1.聘用专业团队，积极应诉是关键

根据上述对欧盟反补贴规则的解释，欧委会将根据出口量大小，采取抽样方法选定少数几家企业作为单独调查企业，进行单独税率核算。被抽中的企业如果不积极应诉，将被视为不合作的出口生产商，直接适用统一的最高税率。而未被抽中的企业，也需要在调查过程中予以配合，比如回答抽样问卷，否则，也会被适用统一的最高税率。因此，只有积极应诉才可能有效避免被适用统一最高税率的风险。

考虑到欧盟反补贴调查时间紧、任务重，应诉策略与方案的选定将在很大程度上影响单独调查企业的最终税率结果。因此，聘用专业且富有经验的中外律师团队来协助企业应对整个调查流程至关重要。

2.在行业协会的指导下，积极配合，抗辩无损害

反补贴措施采取的前提之一是补贴对欧洲市场造成了实质性损害、产生实质损害威胁。而损害的认定是在行业维度的统一认定。国内输欧电动汽车企业是否对欧盟内的汽车产业产生损害或损害威胁，认定所需的事实，仅仅依靠单一或少数几家企业是无法完全获得的。因此，应诉还需要行业整体的配合，积极寻求无损害抗辩，论证国内电动汽车行业不存在不公平补贴，比如联合国内生产企业、欧盟进口商、经销商以及国内行业协会“集体作战”，欧盟利益共同体对欧盟委员会和各成员国进行游说工作等。

3.合理利用价格承诺

价格承诺是指在调查机关做出初步裁决存在补贴、损害及其并且补贴与损害之间存在因果关系后，如果出口商主动承诺提高有关商品的出口价格或停止以补贴价格出口，并且得到调查当局的同意，则可以不再征收反补贴税。价格承诺对已经认定存在补贴的出口商是有利的。在此之前，中欧光伏贸易争端就曾以“价格承诺”的形式达成“友好解决方案”。