汇业评论

文 | 杨文雄 江天 汇业律师事务所

一、前言

在现有国际秩序和多变自由贸易体系受到冲击、国际形势日趋复杂的2022年，出口管制和经济制裁措施被越来越多的使用，成为美国打压遏制对手的主要手段。这些措施主要表现在美国对我国和俄罗斯。首先，针对我国芯片、生物技术、先进计算乃至农业和制造业出台一系列限制措施，旨在遏制相关领域的发展，同时拉拢东南亚和拉美国家，寻求供应链替代，以达到最终与我国脱钩的目的；其次，针对俄乌冲突，美国联合欧盟、英国、加拿大等主要盟国持续出台出口管制和经济制裁措施，对俄罗斯实施打压。

本文会对2022年美国在出口管制与经济制裁方面的主要立法和执法动态进行回顾，并分析展望2023年的执法趋势。

二、美国对华措施

2022年是美国出口管制与经济制裁最繁忙的一年。随着当前国际局势的变更，美国商务部产业安全局（BIS）和财政部海外资产控制办公室（OFAC）不断制定并出台了一系列执法规则和措施。主要表现在对华出口管制与经济制裁方面的立法和执法大幅度加强，涉及高新技术、供应链、军队、新疆等方面。

2022年，中国实体（包括企业、机构和个人）被列入限制清单的统计如下[1]：

（一） “涉疆法案”生效

6月，美国所谓《防止强迫维吾尔人劳动法》（以下称为“涉疆法案”或UFLPA）正式生效。该法围绕所谓“新疆人权”问题，通过出口管制与经济制裁等多个维度，对新疆地区政府、官员，以及在新疆地区开展业务的中国企业进行打击和限制。UFLPA推定供应链中任何环节含有新疆元素的产品都为所谓“强迫劳动”的产品而不得进入美国市场。该项法律大幅度提高了原产于中国的产品在美国市场的准入门槛，扩大了打击范围。

（二）针对我国国防供应链的措施

出口管制方面，2022年美国继续通过出口管制措施对我国国防供应链发展进行遏制，主要表现在以获取外国先进技术、支持中国军事现代化、违法获取美国管辖物项、涉及国防和相关物资领域等为由，将中国企业列入实体清单和中国涉军企业清单（CMC）。多数被认为涉及国防和相关物资，涉及领域包括航天、通信、军工、半导体、基建、精密仪器等；同时在监控技术领域从事经营活动的中国企业也受到限制，涉及产品涵盖大数据系统、无人机、监控系统、跟踪软件等。

经济制裁方面，OFAC在6月为实施第13959号行政令，发布了《中国军工复合体制裁条例》（Chinese Military-industrial Complex Sanctions Regulations），目前分批已经将68家实体以“在中国经济中从事国防及相关物资行业或监控技术行业”为理由加入“中国军民复合体清单”。根据该条例内容，美国人（包括企业和个人）不得购买或出售清单内实体公开交易的证券、公开交易证券的衍生证券，以及为以上证券提供投资敞口的公开交易的证券。

（三）“芯片法案”生效

8月，美国总统拜登签署了《芯片和科学法案》（即“芯片法案”），拟扩大其在芯片和半导体行业的投资，加强在人工智能、量子计算、先进制造、6G通信、能源和材料科学以及航空航天等关键领域的研究。为吸引相关领域巨头在美建厂，法案提出对企业进行大额补贴和税收免抵，但同时对补贴的获得设置了限制条件，如接受补助的企业不得在对美国安全造成威胁的国家新建或扩大某些半导体的生产能力、接受补助的美国大学机构不得设有孔子学院，等。

（四）美国对华出口管制新规

10月，美国从多方面加强对出口到中国的半导体的管制措施。新的管控措施主要涉和先进计算及半导体制造业以及超级计算机和半导体最终用途。BIS修订了《出口管理条例》（EAR），将特定高性能计算芯片以及含有该芯片的计算机，以及特定半导体制造设备和相关物项加入“商业管控清单”（CCL）；对出口到中国境内的超级计算机以及半导体研发或生产的物项、中国境内制造特定规格的芯片半导体物项的“设备”，以及研发或生产半导体制造“设备”和相关物项出口设立新的许可证要求，并限制美国实体在未经许可的情况下对中国境内的“设备”开展芯片研发或生产的支持行为；新增“外国直接产品规则”（FDP），对部分已经被列入实体清单的企业和机构扩大出口管制范围；更新了“未经验证清单”的规则，加强对该清单实体的管控；对特定半导体产品和特定集成电路最终用途实施管控。

此外，美国商务部以违反美国国家安全或外交利益等为由，将多家家中国高新技术领域的行业龙头企业和机构纳入美国实体清单和未经验证清单。

三、美国对俄罗斯的措施

自2022年2月俄乌冲突以来，美国联合30多个国家分批次在出口管制和经济制裁方面出台各种限制措施，涉及诸多领域，包括金融、能源、国防军工、交通运输以及奢侈品等，对俄罗斯造成重大打击。

（一）扩大对俄进出口管制范围

首先，针对俄罗斯新增出口管制要求，将CCL中第3到第9大类别所有ECCN增加新的许可要求，对其中58个ECCN增设出口、再出口和境内转移的许可限制，涉及领域涵盖了微电子、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和飞机零部件等，其中有的物项之前并非受控物项。

其次，除在航行安全、海上安全、人道主义、政府空间合作等领域中可采取个案审查方式外，俄罗斯在出口、再出口或转让物项方面的许可申请将直接被推定拒绝许可。

第三，除被指定为EAR99的食品和药品，以及归类在ECCN 5A992.c或 5D992.c的非为“俄罗斯政府最终用户”或俄罗斯国有企业的物项以外，针对俄罗斯“军事最终用途”和“军事最终用户”的管制范围，将扩大到所有EAR管制物项。

第四，增设针对俄罗斯和白俄罗斯FDP规则，对以下特定外国产品将被运往俄罗斯/白俄罗斯，或将被整合或用于在俄罗斯/白俄罗斯生产、开发的任何部件、组件或设备（有ECCN编码）或此类部件、组件或设备将最终运往俄罗斯/白俄罗斯的物项实行出口管制：将CCL中第3到第9大类中任何产品组别为D组和E组的物项（即“技术”和“软件”）的非EAR99类直接产品，或外国生产的非EAR 99物项，且该外国生产的物项由位于美国境外的任何工厂或工厂主要设备生产，无论该工厂或工厂主要设备是否为美国制造还是外国制造，只要当该工厂或工厂主要设备属于受EAR管制的被归类在CCL 3-9类的D或E组的任何ECCN下的美国原产的“技术”或“软件”的“直接产品”。

最后，增设针对俄罗斯和白俄罗斯的军事最终用户FDP规则，对以下将被特定实体清单主体整合或用于其生产、购买或订购的任何“部件”、“组件”或“设备”的“生产”或“开发”的特定外国产品，或涉及此类直接产品交易的任何一方的情况实施出口管制：如果该外国生产的产品是受EAR管制且被归类在CCL 的D或E产品组的任何ECCN下的“技术”或“软件”的“直接产品”；或外国生产的产品不是EAR 99物项，且该外国生产的物项由位于美国境外的任何工厂或工厂主要设备生产，无论该工厂或工厂主要设备是否为美国制造还是外国制造，只要当该工厂或工厂主要设备属于受EAR管制且被归类在CCL D或E产品组的任何ECCN下的“技术”或“软件”的“直接产品”。此外，扩大对特定俄罗斯主体的管制范围，对被列入实体清单的特定主体适用军事最终用户FDP规则。

（二）加强对俄经济制裁

俄乌战争以来，美国和欧盟对俄罗斯多次实行制裁措施，制裁即涉及美国人在俄罗斯的交易，也涉及非美国人的交易。制裁类型包括了金融制裁、清单制裁、行业制裁和针对地区的全面制裁。

金融制裁方面，根据财政部第14024号行政令，扩展了俄乌冲突之前的对俄制裁指令。根据新指令，禁止美国金融机构参与由特定俄罗斯主体发售的以卢布或非卢布计价的债券的二级市场交易；禁止美国金融机构为部分受到非SDN制裁的俄罗斯金融机构开设或维持代理帐户或通汇账户。限制开展美元业务；将部分金融机构列入SDN，将其以及持股超过50%的实体或机构踢出SWIFT美元体系，冻结实体在美国财产和财产权益，增加限制非美国人交易的制裁措施；对多家俄罗斯实体实施债务和股权限制。

清单制裁方面，分批次将众多俄罗斯高官、寡头企业以及大型企业列入SDN或SSI等清单，两清单均产生向下穿透的效果。对被列入SDN清单的实体，美国人将被禁止于其进行任何交易，部分SDN清单制裁措施具有二级制裁效力，即如果一项交易本身被认定为“重大交易”，参与交易的非美国人也可能会面临制裁风险。对于被列入SSI清单的实体，与SDN清单中的个人和实体不同，被列入SSI清单的个人和实体不会面临资产冻结，美国人也未被严格禁止与其交易。然而，SSI清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性，目的是切断其获得特定类型融资的渠道，而被列入清单的能源公司还会被限制获取美国出口产品。

行业制裁方面，除将实体列入SSI清单，对特定交易进行限制以外，美国政府还增加了包括电子、金属和采矿、工程、金融服务以及航空航天和航海等多个行业的制裁对非美国人产生效力。根据行政令，包括非美国人在内的任何人如果被认定为在俄罗斯电子、航空航天以及航海行业经营，即使业务排除一切美国因素，也可能会因为业务本身被认定为“重大交易”或对被制裁对象产生“实质性协助”而面临合规风险。此外，如果该企业或个人通过使用数字货币、资产、实物资产等方式进行欺骗性或结构性的交易或买卖以规避任何美国制裁的，也会面临合规风险。

全面制裁方面，根据美国总统拜登签署的第14065号行政令，对乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区（“乌东两地区”）实施全面经济制裁，禁止美国人对以上地区的投资、和进出口任何商品、服务或技术。部分制裁限制对非美国人也产生效力。主要包括在乌东两地区经营的个人与实体；在乌东两地区经营实体的管理人员；由被制裁对象拥有、控制或代表其行事的个人与实体；为被制裁对象提供协助、支持的个人与实体等。

四、2023年展望

美国当地时间2022年12月23日，美国总统拜登正式签署了《2023财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023，简称NDAA）。通过其中涉及的出口管制与经济制裁相关部分，如针对俄罗斯、缅甸、中国、伊朗、叙利亚等，可见一斑。

（一）中国

NDAA中将禁止美国政府采购包括中芯国际、长江存储和长鑫存储在内的三家公司（包括任何子公司、关联公司积极继任公司）生产的半导体产品和服务，包括产品中含有任何以上三家生产的电子部件或产品。联邦政府的供应商或承包商有义务排查其使用产品或零部件中不会包含上述产品和服务。

该禁令将在NDAA颁布五年后生效。此外，商务部长应与其他政府利益相关者和公众协调，建立微电子可追溯性和多样化倡议，以协调分析和应对联邦政府的微电子供应链漏洞。最后，美国政府可在确定符合美国关键国家安全利益的情况下，放弃上述禁令。

（二）俄罗斯

NDAA要求每半年针对所实施的对俄罗斯的制裁的影响进行评估。要求美国国家情报总监提交报告，简述俄罗斯通过直接或间接接触古巴、尼加拉瓜、委内瑞拉、中国、伊朗等国家来规避制裁的行为；报告中需说明美国及其盟友的制裁对俄罗斯经济部门、高级领导人、高级军官以及受到制裁的国家和国有企业的实质性影响；报告还应包括俄罗斯为规避制裁而使用的技术。此外，国防部还应说明美国制裁对俄罗斯军队及其代理人的影响。

针对俄罗斯黄金贸易的制裁，NDAA要求总统定期向国会提交报告，说明已知的俄罗斯出售、供应或转移和黄金相关的重大交易，或俄罗斯政府在其中享有利益的非美国主体（包括个人、企业和机构）。并要求总统在除特定豁免或授权以外，对报告中的实体采取制裁措施。

（三）伊朗

NDAA要求美国制定政策追究伊朗政府官员以政治动机为由，以监禁的形式侵犯人权的责任，包括根据《全球马格尼茨基人权问责法》和其他可动用的权力实施制裁。

（四）缅甸

在2021年2月缅甸发生军事政变后，美国国会一直在采取各种措施试图让缅甸军方和国有企业为其行为负责。NDAA将把《2022年缅甸统一严格军事问责法》 （the Burma Unified through Rigorous Military Accountability Act of 2022，即“缅甸法案”）纳入其中。该法案对缅甸军方或政府、国防部门或工业或行政部门的国有企业的高级官员等实施强制性封锁、外汇和签证制裁，还授权对任何代表此类被制裁人员进行重大交易的非美国金融机构进行相应的账户或通过账户支付的制裁；此外，法案还授权总统对缅甸石油和天然气企业、任何让缅甸军方受益的国有企业、任何参与政变相关活动的人，或任何向缅甸军方提供物质支持的实体实施制裁。

（五）其他

除以上内容以外，NDAA要求加强对出口管制和外国投资审查的情报支持，并指定一个部门开展试点项目，以评估提供增强情报支持的可行性。该试点项目将于商务部和国土安全部共享信息，以支持各自的出口管制职能。

NDAA还增加了《受制裁人员银行业透明度法》，要求财政部长发布一份年度报告，说明财政部在前一年颁发的授权美国金融机构向支持恐怖主义的国家政府，或根据外国资产控制办公室的全球马格尼茨基制裁而受到制裁的人员提供金融服务的许可证清单。

最后，NDAA要求美国国务卿制定一项跨部门战略，以破坏叙利亚政权有关毒品生产和贩运的网络，并根据2019年颁布的《凯撒叙利亚平民保护法》授权实施制裁。

五、结语

从所发布的NDAA来看，2023年美国政府在出口管制和经济制裁方面主要针对中国、俄罗斯。中美在高新技术方面的竞争会日趋激烈，同时，为保证其国内供应链的安全，在投资安全审查制度方面也会加强。2022年9月，美国总统签发新行政令，要求要求美国外国投资委员会在评估潜在外来投资时，要把重点放在某些关键的新风险因素上，比如技术领先地位、供应链依赖以及外国公司对于美国个人数据的访问等。2022年12月，美国政府启动了“国家生物技术和生物制造计划”，确保美国不会在生物技术领域重蹈半导体和电信行业的覆辙，巩固美国生物技术研发方面的领先地位。由此可见，美国在2023年可能会在计算机相关技术、生物技术和生物制造以及清洁能源三个领域与中国展开竞争，“芯片法案”、“涉疆法案”等相关内容也会在2023年进一步落实。

美国在执法方式与立法上会呈多样化发展。2023年，美国预计将会积极开展实地核查和远程案件调查。同时美国为加强国际间合作，与日本、澳大利亚和印度在四方安全对话机制下建立关键和新兴技术工作组，与欧盟成立贸易和技术委员会，并通过瓦森纳安排，实现出口管制政策的多元化。

参考资料：

[1] 具体数据见：https://www.trade.gov/data-visualization/csl-search