汇业评论

文 | 张秀秀 王超怡 汇业律师事务所

一、《民法典》第1234条的规定

（一）现行规定

《民法典》第1234条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。

除了自然修复，在生态环境修复的法律责任承担方式上，该条款遵循污染者付费原则，包括：

1. 侵权人自行修复：又包括自主实施修复行为方式或者自行委托修复主体、自理费用的方式；侵权行为人在生态环境能够修复的前提下，在合理期限内以自行修复的方式承担修复责任。

2. 替代修复并承担费用：侵权人在被确认侵权同时无法在期限内完成修复的，以承担费用的形式，由国家规定的机关或者法律规定的组织自行或者委托他人进行修复。在第二种情形下，尽管修复具体行为由他人替代完成，修复责任的承担者仍是侵权行为人。

（二）条文溯源

《民法典》第1234条首次确立生态环境修复责任制度，是传统民法中“恢复原状”的延伸与补充。“恢复原状”强调的是将受损的个人财产性利益恢复到其原有的状态，与之相比，生态修复责任制度强调的则是受损生态环境功能的恢复。王利明认为，这一责任制度弥补了恢复原状责任在生态环境侵权领域的不足，要求侵权人尽可能将生态环境恢复为其原有的服务功能。这一理念在后续最高院修改的相关司法解释中也得以证实。在《民法典》颁布后，最高人民法院修改了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，将相关条款涉及的“恢复原状”修改为“修复生态环境”。

但生态修复责任制度并非横空出世，在《民法典》正式颁布前已有迹可循。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善环境治理和生态修复制度”和“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”。2019年最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条明确将“修复生态环境”作为法律责任承担形式之一。且从2016年开始，最高人民法院每年发布的《中国环境资源审判》和《中国环境司法发展报告》都提到了要注重“恢复的司法理念”,开展“多元化的生态修复”等。

原《侵权责任法》第68条（现《民法典》第1233条）规定，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。该规定明确了环境损害赔偿责任，较之之前以行政罚款形式进行处罚，环境损害赔偿责任制度更具有针对性，有利于环境保护。但仍未能有效解决环境保护问题，因此，民法典将生态环境修复责任作为首要的责任形式。

（三）环境司法实践

根据环境司法实践，当该条款“国家规定的机关”，呈现为负有监管职责的行政机关，其履行生态环境修复的行为属于依法履行法定职责，本质上属于一种代履行，可以直接指向生态环境损害的具体内容和修复目标。代履行通常发生在义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。在当前生态环境损害赔偿制度框架下，又表现为行政机关作为赔偿权利人向赔偿义务主体进行生态损害赔偿磋商。

如果该条款“国家规定的机关”呈现为具有检察公益诉讼职能的检察机关，本质上是基于我国的生产资料公有制属性，代表国家索赔，在诉讼请求方面，金钱性赔偿方式较为多见。例如，在最高人民法院发布的指导案例176号：湖南省益阳市人民检察院诉夏某等15人生态破坏民事公益诉讼案中，相关人员涉非法采矿罪被相关刑事处罚。尔后，湖南省益阳市人民检察院于2019年7月对上述夏某等人员提起民事公益诉讼，请求判令夏某等人对其非法采砂行为所造成的生态环境损害承担连带赔偿责任，并赔礼道歉。经鉴定，计算出水环境质量受损、河床结构受损、水源涵养受损和水生生物资源受损等，判决被告夏某对非法采砂造成的采砂水域河床原始结构、水源涵养量修复费用865.61万元、水生生物资源修复费用7.969万元，共计873.579万元生态环境修复费用承担赔偿责任；其他14名被告依据其具体侵权行为分别在824万元至3.8万元不等范围内承担连带责任等。该^[1]案经湖南省高级人民法院于2020年12月29日作出（2020）湘民终1862号终审，维持原判。

当该条款“法律规定的组织”呈现为环保组织，在诉讼请求方面，金钱性赔偿方式亦较为多见。例如，在最高人民法院发布的指导案例132号：绿发会诉秦皇岛某玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案中，结合原告的诉讼请求及鉴定证据，河北省秦皇岛市中级人民法院于2018年4月10日作出（2016）冀03民初40号民事判决，其中第一项判决为秦皇岛某玻璃有限公司赔偿因超标排放大气污染物造成的损失154.96万元，上述费用分3期支付至秦皇岛市专项资金账户（每期51.65万元，第一期于判决生效之日起7日内支付，第二、三期分别于判决生效后第二、第三年的12月31日前支付），用于秦皇岛地区的环境修复。^[2]尽管大气污染已经在空气中稀释，但是赔偿费用仍然可以运用虚拟治理成本计算得出，款项用于区域生态环境修复。

实践中，有些破坏是不可逆的，金钱性救济功能是非常有局限。尽管从环境司法角度，有些判例较为经典、创新或出彩，但是平民的观感受可能是惩戒意味、震慑功能甚至宣贯色彩，远大于对生态环境的救济和保育功能。我想学界和理论界对此已经引起警觉、发表鲜明观点。

二、“违反国家规定”的法律界定

《民法典》第1234条规定，“违反国家规定”是确定承担生态环境损害修复责任的必要条件，这是生态环境修复责任的法律先定，也是本次立法的亮点内容之一。根据最高人民法院《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》第1234条的条款释义，“环境公益侵权责任中，要依照行为违法性的特殊标准，原告不仅要证明存在环境侵权行为，而且须证明系违反国家规定污染环境、破坏生态，才能认定具有违法性进而构成环境侵权之行为要件。换言之，凡是依照国家规定或者符合国家规定实施的行为导致生态环境损害的，不纳入环境公益侵权的法律事实，不通过环境民事公益诉讼对生态环境进行民事救济。之所以如此规定，系《民法典》立法在生态环境保护与经济社会发展之间的权衡的结果，亦是法律以不同方式强化对环境私益与环境公益保护的具体体现。”^[3]

但如何界定“国家规定”在学界、实务界存有争议。在《民法典》中并未明确“国家规定”的概念，实际上现有法律法规中仅《刑法》第96条对“国家规定”作了限缩解释。该条款规定，违反国家规定是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。2011年最高人民法院发布的《关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》规定：对于违反地方性法规、部门规章的行为，不得认定为“违反国家规定”。^[4]因此，根据《刑法》规定，“国家规定”并不包括地方性环保法规和部门规章等。

《民法典》侵权责任编召集人张新宝则认为，之所以使用“违反国家规定”而不是使用“违反法律（或者法律、行政法规）规定”，是因为立法考虑到“放权”的需要；“违反国家规定”，不仅包括违反法律、行政法规的规定，也可以包括违反部门规章和地方法规的规定，以及违反司法解释的规定等。^[5]

有观点认为，《刑法》对“国家规定”的解释可类比适用于《民法典》第1234条并无疑问，但在该解释之下，生态环境部制定的部门规章或地方性保护法规都无法适用于生态环境修复责任制度，这也与《民法典》的绿色原则相矛盾，因此“国家规定”应将法律法规、部门规章、地方性法规等相关规定都包括在内。

环境司法实务中，对于何等行为构成“违反国家规定”，依据何等效力文书判定，成了案件成败的关键所在。

三、三个探讨问题

尽管《民法典》1234条款对于环境司法审判有所助益，但是对于复杂的环境责任追究及实际问题解决，仍然面临较大挑战。这里抛砖引玉，简要探讨三小点：

1. 生态环境修复赔偿责任的请求权基础

《民法典》第1234条作为现行生态环境修复的请求权基础，规定了请求权主体是“国家规定的机关”和“法律规定的组织”。这一表述与《民事诉讼法》第58条对可以提起公益诉讼的主体表述相近，该条规定明确，提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关”“有关组织”和人民检察院。对生态环境修复的请求权主体分别展开分析如下：

“国家规定的机关”不能等同于公益诉讼中提及的“法律规定的机关”。张新宝认为，此处“国家规定的机关”不仅包括法律、行政法规规定的机关或者组织，也可以包括国家行政主管机关（如生态环境部）和地方立法机关和地方政府（主要指省级立法机关和政府）。因此，此处“国家规定的机关”范围应大于可以提起公益诉讼的“法律规定的机关”。

对于“法律规定的组织”可以参照《民事诉讼法》中确立的公益诉讼中社会组织的主体范围。^[6]《环境保护法》第58条对社会组织的条件进行了明确规定：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

在现行环境法律体系中，提起环境公益诉讼的原告资格，以成文法方式予以硬性规定，对于提起公益诉讼的原告与诉讼主张之间的利害关系，卸下司法审查之责，在立法时考虑了应急之需，但缺乏长远布局，不少行政法、环境法学者已提出省思和批判。^[7]未来的环境立法、司法层面，在完善进程中，对于原告的请求权基础衔接，亟需大尺度完善。

2. “合理期限”的考虑因素

根据《民法典》第1234条规定，“侵权人是否能在合理期限内进行修复”是判断生态修复责任采取何种实现形式的标准。替代性修复的出现，正是因为考虑到环境损害修复的专业性及技术性极高，且具有紧迫性，对时间要求高。因此，存在侵权人没有能力修复的情形。故对“合理期限”的判定，应首要考虑环境修复难度以及侵权人是否具有修复能力，需要结合具体案件中的环境污染或者生态破坏现状、历史成因、与周边环境的交互关系、合理可达的务实修复目标等，防治过于激进的生态环境修复行为，为次生环境问题埋下隐患。

3. 委托他人修复带来的新型法律风险

在已有的两种修复方式中，无论是否由侵权人完成修复，修复责任的承担者都应是侵权人。在委托他人修复的情形下，对第三方参与主体的责任，应进一步进行确定。第三方生态修复机构，相较于一般企业具有较强的修复技术和能力，能够节约一般企业生态修复的成本，且能够保障一般企业避免因生态修复出现经营困难或是运营风险的专业机构。在司法实践中，也不乏当地环保部门或法院指定第三方生态修复机构进行修复，但是不慎又出现新的法律风险，甚至引发新的环保诉讼，牵涉面广、影响往往较大。对于第三方主体进行生态修复时，发生二次污染情形，如果是在国家机关代履行或者监督下的二次污染，责任又将如何判定，这些法律风险又如何有效防范呢？

参考资料

[1]最高人民法院：指导案例176号：湖南省益阳市人民检察院诉夏顺安等15人生态破坏民事公益诉讼案 - 中华人民共和国最高人民法院 (court.gov.cn)。

[2]最高人民法院：指导案例132号：中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案 - 中华人民共和国最高人民法院 (court.gov.cn)。

[3]最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》第549-551页。

[4]康京涛：《生态环境损害责任适用之解释论——以<民法典>第1234条、1235条为中心》，载于《宁夏社会科学》 2022年第1期，71-80页。

[5]张新宝：《侵权责任编：在承继中完善和创新》，载于《中国法学》2020年第4期，109-129页。

[6]王耀伟；刘蔡宽：《<民法典>中生态环境修复责任条款之法律辨析》，载于《湖南社会科学》2021年第2期，91-98页。

[7]王曦：《论我国环境公益诉讼制度设计的弊端与改进》，载于《昆明理工大学学报（社会科学版）》2021年第1期，5-12页。