汇业评论

文 | 潘志成 安国胤 汇业律师事务所

2022年7月15日，国家市场监督管理总局正式对外发布了《市场监管总局关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》（下称“《公告》”），对于委托部分试点省市局开展经营者集中案件反垄断审查的制度作出具体安排，委托审查制度自2022年8月1日开始实施。这一制度早在2020年10月23日公布的《经营者集中审查暂行规定》中就有原则性规定，而《公告》则针对这一制度开展试点，并在试点范围内作出了细化规定。

要点一：适用案件类型

根据《公告》的规定，委托试点省级市场监管部门审查的经营者集中案件仅限于简易案件，因此首先需要判断拟申报的经营者集中案件是否属于简易案件。

《经营者集中审查暂行规定》第十七条规定：“符合下列情形之一的，经营者可以作为简易案件申报，市场监管总局按照简易案件程序进行审查：

（一）在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于百分之十五；在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于百分之二十五；不在同一相关市场也不存在上下游关系的参与集中的经营者，在与交易有关的每个市场所占的市场份额均小于百分之二十五；

（二）参与集中的经营者在中国境外设立合营企业，合营企业不在中国境内从事经济活动的；

（三）参与集中的经营者收购境外企业股权或者资产，该境外企业不在中国境内从事经济活动的；

（四）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或者一个以上经营者控制的。”

《经营者集中审查暂行规定》第十八条规定：“符合本规定第十七条但存在下列情形之一的经营者集中，不视为简易案件：

（一）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中的一个经营者控制，该经营者与合营企业属于同一相关市场的竞争者，且市场份额之和大于百分之十五的；

（二）经营者集中涉及的相关市场难以界定的；

（三）经营者集中对市场进入、技术进步可能产生不利影响的；

（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者可能产生不利影响的；

（五）经营者集中对国民经济发展可能产生不利影响的；

（六）市场监管总局认为可能对市场竞争产生不利影响的其他情形。”

据此，在符合上述《经营者集中审查暂行规定》第十七条规定的情形之一，且不存在上述《经营者集中审查暂行规定》第十八条规定的所有情形时，才属于简易案件。

执法实践中，大部分申报的经营者集中案件都能符合简易案件的适用条件。举例而言，以审结时间为统计标准，2021年全年无条件批准的总共700件经营者集中案件中，简易案件有615件，简易案件占比约为87.9%。

要点二：地域管辖规定

对于经营者集中简易案件具体委托哪一试点省级市场监管部门进行审查，《公告》作出了具体规定：

“试点期间，市场监管总局将根据工作需要，将部分符合下列标准之一的适用经营者集中简易程序的案件（以下简称简易案件）委托试点省级市场监管部门负责审查：

（一）至少一个申报人住所地在该部门受委托联系的相关区域（以下简称相关区域）的；

（二）经营者通过收购股权、资产或者合同等其他方式取得其他经营者的控制权，其他经营者的住所地在相关区域的；

（三）经营者新设合营企业，合营企业住所地在相关区域的；

（四）经营者集中相关地域市场为区域性市场，且该相关地域市场全部或主要位于相关区域的；

（五）市场监管总局委托的其他案件。”

据此，如有至少一个申报人住所地、被收购经营者住所地、合营企业住所地或相关地域市场（为区域性市场）全部或主要部分中任何一项位于上表所列相关区域内，则由上表所列负责相关区域的试点省级市场监管部门接受委托负责审查。

但对于上述几项连接点分别位于不同相关区域的情形，例如作为申报人的收购经营者与被收购经营者的住所地分别在不同的相关区域，具体由哪一试点省级市场监管部门接受委托负责审查则没有明确规定。

要点三：审查流程

根据《公告》的规定，委托审查的流程包括：申报和商谈、材料审核和立案、案件审查、审查决定等。同时，简易案件也需要按规定进行公示。

根据对《公告》条文的理解，有以下要点需要注意：

1. 经营者集中案件的申报材料收取仍统一由市场监管总局负责，无论是否可能适用委托审查，申报人仍应向市场监管总局提交案件申报材料。此外，申报人可以向试点省级市场监管部门申请商谈，但商谈不是经营者集中申报的必经程序。

2. 如被确定为委托试点省级市场监管部门审查的案件，则由市场监管总局将申报材料转试点省级市场监管部门办理，由试点省级市场监管部门负责案件材料审核、联系申报人补充材料，并在材料完备时书面通知申报人立案。

3. 虽然由试点省级市场监管部门具体负责被委托案件审查，但最终的审查决定还是由市场监管总局在审核试点省级市场监管部门审查报告和审查意见的基础上作出。简易案件公示期内第三方异议也由市场监管总局统一受理。

要点四：审查文书作出主体

《公告》规定：“试点省级市场监管部门负责将审查决定书等审查文书送达申报人。审查决定书加盖市场监管总局反垄断专用印章，其他审查文书加盖试点省级市场监管部门印章，并在文书中注明‘受国家市场监督管理总局委托’”。

结合《行政许可法》的规定：“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可……”，审查决定的作出主体仍应是委托行政机关，即市场监管总局，因此审查决定书应加盖市场监管总局的印章。

实践中，如果经营者集中申报案件能过在第一阶段30日内审结，可以取得不予进一步审查决定书；若无法在第一阶段30日内审结，在第二阶段90日内审结，可以取得不予禁止决定书。而审查机关出具的其他的审查文件，包括立案通知书、补充材料通知书等。

要点五：终止委托情形

《公告》规定：“符合下列情形之一的委托案件，试点省级市场监管部门应当及时报市场监管总局，并将相关材料移送市场监管总局，市场监管总局将及时终止委托：

1. 被委托的案件不符合简易案件申报标准的；

2. 交易在申报前或在审查决定作出前已经实施，属于违法实施经营者集中的；

3. 被委托的案件未达申报标准，且当事方申请撤回申报的；

4. 交易已经取消或交易发生重大变化，当事方申请撤回申报的；

5. 市场监管总局认为其他应当终止委托的情形。”

上述情形发生时，应由市场监管总局亲自审查，或启动行政处罚执法程序，或不需要继续进行审查，因此委托也应相应终止。

结语

近年来，经营者集中相关审查执法案件的数量持续增长。以2021年为例，无条件批准案件数量与2020年相比增加246件，增幅达54%；未依法申报行政处罚案件数量与2020年相比增加94件，增幅达723%。而与垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断等其他类型的垄断案件大部分由省级市场监管部门负责办理相比，经营者集中案件目前全部由市场监管总局负责审查或办理，导致工作负担增加，审查效率下降。而此次试点委托部分省级市场监管部门审查经营者集中案件，有助于减轻市场监管总局的审查压力，提高案件审查以及案件文书送达的效率，降低经营者进行投资并购交易所需的等待时间。

但需要注意的是，前期申报准备及立案前补充提交申报资料等阶段仍需要一定的时间，根据实践经验，其中前期申报准备阶段通常需要3-4周左右的时间，而从递交申报材料至正式立案根据案件情况不同也需要一定时间。

最后，《公告》规定的试点期限为三年，至2025年7月31日止。如届时试点情况良好，则可能将试点范围进一步扩大。