史上最严修订版《进出口食品安全管理办法》之管中窥豹
发布时间：2021-12-10
文 | 杨杰 李志 汇业律师事务所
一、序言
为保障进出口食品安全，维护人民生命健康，以及守卫国门安全，2021年4月12日，海关总署公布新修订的《进出口食品安全管理办法》（2011年制定，2018年修改），揭开中国进出口食品安全的新序幕，修正后的《进出口食品安全管理办法》将于2022年1月1日正式实施。本次新修订版《进出口食品安全管理办法》，一方面与2021年修订的《食品安全法》相互衔接，另一方面也是海关应对日趋复杂的进出口食品安全监管态势的迫切需要。因自2016年中国超越美国成为全球最大食品进口国以来，食品安全一直属于国家重点监管的领域。近年也出现法国兰特黎斯（LACTALIS）旗下婴幼儿奶粉受沙门氏菌污染，西班牙假冒伪劣婴幼儿奶粉，以及进口三文鱼案板携带新冠病毒等严峻食品安全事件，食品安全监管法律法规亟需修改。然而，该《进出口食品安全管理办法》甫一落地，就有其他经济体对此表达不满，诸如认为给予外国企业的新政宽限期太短等等抱怨。基于上述，本文针对修订后《进出口食品安全管理办法》的核心要点，从宏观与微观两个角度，管窥一二。
二、宏观分析：《进出口食品安全管理办法》3.0版已趋于成熟
本部分针对修订版《进出口食品安全管理办法》中较为宏观（此处所指的宏观，是相较于新修订《进出口食品安全管理办法》第二章与第三章规定的食品进口与食品出口中各个规则而言）的内容进行剖析，聚焦于阐释制定依据、监管理念、监管方式以及法律责任四个方面中，较为创新的内容。
（一）制定依据的丰富
新修订《进出口食品安全管理办法》第1条，对其制定依据作了简单列举。相比于2018年修改的《进出口食品安全管理办法》而言，增加了《海关法》、《国境卫生检疫法》及其实施细则、《农产品质量安全法》四部上位法，以下简要分析新增四部上位法作为制定法源的依据。
第一，就新增加《海关法》作为制定依据而言。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。因此，目前在进出口口岸，中国海关不仅享有税收征管的职权，还进一步掌握检验检疫的职权。《海关法》作为海关行使职权的核心依据，在修订版《进出口食品安全管理办法》中作为制定依据予以列明，乃属当然。不过，作为《海关法》配套措施的《海关行政处罚实施条例》，却未被补充到新修订《进出口食品安全管理办法》的制定依据中，颇有遗憾。因为，《海关行政处罚实施条例》作为海关执法的重要依据，由国务院制定（国务院令第四百二十号），在性质上属于行政法规，在位阶上高于作为部门规章的新修订《进出口食品安全管理办法》，理应在制定法源中列明。
第二，就新增《国境卫生检疫法》及其实施细则作为制定依据而言。因进出口食品安全与检验检疫息息相关，而中国出入境检验检疫法律规范已经形成有机整体，这个有机整体的核心部件正是《商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例与《国境卫生检疫法》及其实施细则。本次新修订的《进出口食品安全管理办法》，在制定依据中补充《国境卫生检疫法》及其实施细则，在结果上完全引入中国出入境检验检疫法律规范体系，将有助于筑牢进出口食品安全检验检疫的防线。
第三，就新增《农产品质量安全法》作为制定依据而言。根据《农产品质量安全法》第2条之规定，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。比如，瓜果蔬菜，粮油作物，均属于农产品的范围，这些当然也可以成为进出口的食品。因此，本次新修订的《进出口食品安全管理办法》，亦将《农产品质量安全法》作为上位法制定依据列明。
（二）监管理念的转变
新修订《进出口食品安全管理办法》，浮现出打造“进出口食品安全现代化治理体系”的身影，在监管主体理念方面出现转变。质言之，自2011年第一部《进出口食品安全管理办法》到2021年新修订的《进出口食品安全管理办法》，十年期间，进出口食品安全监管主体实现了从单一监管主体到多方共治的转变。
2011年《进出口食品安全管理办法》第3条规定，进出口食品安全监督由质检机关（国家质量监督检验检疫总局以及国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构）负责。2018年《进出口食品安全管理办法》第3条，将进出口食品安全职责交付中国海关，个中缘由，已如上述。但无论是在2011年的规定中，还是在2018年的规定中，进出口食品监管均是以单一机关为核心，这点并无不同。
本次新修改的《进出口食品安全管理办法》，在将企业设定为主体责任人的基础上（新修订《进出口食品安全管理办法》第38条），不仅新规定海关在实施出口食品监督管理时发现安全问题，应当向政府食品安全主管部门通报（新修订《进出口食品安全管理办法》第56条），还要求海关加强与相关境外机构的交流与合作，营造进出口食品安全国际共治格局（新修订《进出口食品安全管理办法》第7条）。就国内方面而言，2018年，国务院机构改革后，政府食品安全监管职能有所交叉，市场监督管理部门作为食品安全主管部门被新设立，但在涉及到一些特殊领域，比如生猪屠宰食品，根据《生猪屠宰管理条例》第3条，农业农村部门为主管机关。因此，在涉及到进出口食品安全时，享有话语权的已不限于海关，还可能延伸到市场监督管理部门以及农业农村部门。就国际方面而言，国际食品安全协会（Global Food Safety Forum，GFSF）和国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）等，一直致力于国际食品安全工作，其所积累的丰富食品安全经验，亦能为中国提供帮助。综言之，新修订《进出口食品安全管理办法》在进出口食品监管理念上，已发生从单一部门治理到多方共治、国际共治的新局面转变。
（三）监管方式的革新
新冠疫情席卷全球以来，进出口贸易屡经风霜，进出口食品监管方式也需要有所革新，以应对新冠疫情为国门食品安全带来的挑战。
新修订《进出口食品安全管理办法》第6条规定，海关运用信息化手段提升进出口食品安全监督管理水平。实则，近年来信息化手段已经逐步运用到海关稽查与监管之中，并发挥重要作用。比如智能审图技术、RPA（机器人流程自动化）技术等，在处理繁冗重复工作以及透视检查方面，能够极大提高海关的工作效率与稽查针对性。特别是在境外疫情态势高居不下的情形下，将信息化手段引入进出口食品安全监管工作中，可以有效降低监管成本与安全风险。本次新修订的《进出口食品安全管理办法》第14条还首次引入“视频检查”作为海关监管方式。比如，在食品进口时，境外国家机关与食品企业，可以通过视频连线方式，协助中国海关开展评估和审查工作。
（四）法律责任的强化
新修订《进出口食品安全管理办法》在企业违规的法律处罚方面，也进行了诸多完善。比如，食品进口商未按规定办理变更手续，情节严重的，或者在备案中提供虚假备案信息，以及出口未获得备案的食品等，均属于违反规定的行为。就处罚方式而言，以警告和罚款为主，并且修订版《进出口食品安全管理办法》所增设的罚款行为，处罚金额均在一万元以下。
需要重点说明的是，新修订《进出口食品安全管理办法》第73条新规定了刑事责任的概括条款。亦即，违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是2011年与2018年《进出口食品安全管理办法》未曾触碰的领域。
就进出口食品企业而言，如果其在进出口食品过程中存在违法行为，可能触碰到走私普通货物、物品罪，逃避商检罪，妨害动植物检疫罪，妨害国境卫生检疫罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣产品罪等罪名。就行政执法人员而言，如果其在进出口食品领域存在监管失职行为，可能触碰到食品、药品监管渎职罪，商检徇私舞弊罪，商检失职罪，动植物检疫徇私舞弊罪，以及动植物检疫失职罪等罪名。
三、微观解读：进出口食品安全规范缕析
在对新修订《进出口食品安全管理办法》中较为宏观的内容进行分析后，本部分转换至微观层面，针对新修订《进出口食品安全管理办法》第二章、第三章关于食品进出口各个规范中的特色内容，进行详细分析。
（一）食品进口
1. 引入合格评定制度
新修订《进出口食品安全管理办法》第10条规定，海关依据进出口商品检验法律、法规的规定，对进口食品实施合格评定。这意味着新修订《进出口食品安全管理办法》已经将2018年修订的《进出口食品安全管理办法》中有关“检验检疫合格证明”的内容删除，对于进口食品，海关改变为“进行合格评定”。结合《商品检验法》第6条之规定，合格评定包含对进口食品的检验过程。
进口食品合格评定的内容包括九项：向中国境内出口食品的境外国家（地区）〔以下简称境外国家（地区）〕食品安全管理体系评估和审查、境外生产企业注册、进出口商备案和合格保证、进境动植物检疫审批、随附合格证明检查、单证审核、现场查验、监督抽检、进口和销售记录检查。这九项评定内容，涵盖了进口食品从事前，到事中，最后到事后的环节，使进口食品监管不再局限于国内，更延伸到国外，在监管流程上面更加科学严密。对于不同的进口食品，海关可以进行上述一项或者多项组合的评定。而检验检疫，往往是针对某一票特定货物在进口时采取的措施，并不能涵盖食品进口的整个流程。因此，新修订《进出口食品安全管理办法》以合格评定，取代检验检疫合格证明。经评定为合格的食品，准许进口。经评定为不合格的食品，海关出具不合格证明，根据不合格的项目来决定进行销毁、退运或者技术处理，技术处理后合格的，准许进口。比如，从国外疫区进口的冷冻鸡爪，经海关评定为不合格，经过高温、高压杀菌和酸解法等技术处理后，可被加工为有机肥料，进口后用于农作物生产。
2. 境外国家食品安全体系评估和审查
新修订《进出口食品安全管理办法》新增加海关总署对境外国家（地区）启动评估和审查的情形，并明确评估和审查的具体内容。规定对境外国家食品安全评估和审查，不仅是海关判断境外食品能否满足中国食品安全的需要，也为境外国家决定是否向华输送食品提供参考，这一部分增加内容也是外国经济体最为关注的部分。
就启动评估和审查的情形而言，共分为如下六种：
（1）境外国家（地区）申请向中国首次输出某类（种）食品的；
（2）境外国家（地区）食品安全、动植物检疫法律法规、组织机构等发生重大调整的；
（3）境外国家（地区）主管部门申请对其输往中国某类（种）食品的检验检疫要求发生重大调整的；
（4）境外国家（地区）发生重大动植物疫情或者食品安全事件的；
（5）海关在输华食品中发现严重问题，认为存在动植物疫情或者食品安全隐患的；
（6）其他需要开展评估和审查的情形。
就上述启动评估和审查的六种情形，简要解释如下：针对首次向华输入食品的国家而言，因需要全面了解该国食品安全的整体状况，以判断是否会给中国带来食品安全风险，故有启动评估和审查的必要。针对法律法规、组织机构或检验检疫要求发生重大变化或调整的国家而言，因调整前后，出口国的食品安全标准势必发生改变，为重新评估该国的食品安全标准能否达到中国可接受的水准，需要重新启动评估和审查。针对出现疫情、食品安全隐患的国家而言，因其出口的食品可能存在重大安全隐患，故需要重新评估和审查。比如，近日英国再现典型的疯牛病疫情，海关总署和农业农村部立即暂停从英国进口牛肉，相关的疫情评估工作相信也会开展。
就评估与审查的内容而言，主要包括境外国家的食品安全法规、组织机构、疫情、致病微生物情况，以及相关的食品安全防护、预警机制等十项内容（新修订《进出口食品安全管理办法》第13条），在此不再一一赘述。评估和审查完成后，海关总署向境外国家主管部门通报结果（新修订《进出口食品安全管理办法》第17条）。
3. 逐级加严的风险预警控制措施
新修订《进出口食品安全管理办法》还规定海关可以对进口食品实施加严控制措施的情形。根据新修订《进出口食品安全管理办法》第34条之规定，当出现以下三种情形：（1）境外食品安全事件可能导致境内食品安全隐患；（2）海关发现不合格进口食品；（3）出现其它食品安全问题。海关总署及经授权的直属海关，可以对相关进口食品采取提高监督抽检比例的控制措施，以判别进口食品是否存在安全隐患。抽检比例的调整，可以针对具体食品，也可以针对境外出口企业或者国内进口企业。海关采取提高抽检比例后，再次发现进口食品存在安全隐患的，海关总署与经授权的直属海关有权要求国内食品进口商提交有检验资质的机构出具的食品检验报告。海关对检验报告验核后，仍发现进口食品存在安全、健康、环保隐患的，根据《食品安全法实施条例》第52条之规定，海关可以采取暂停或者禁止进口，甚至退货或者销毁的处理措施，以减少境外食品安全风险对境内造成的损失，充分体现风险控制在进口食品管理方面的适用。
与之相反，若经海关采取加严风险预警控制措施后，进口食品安全风险显著降低，海关未发现不合格产品存在。根据新修订《进出口食品安全管理办法》第36条之规定，海关可以逐步降低抽检比例，直至解除全部风险预警控制措施。
（二）食品出口
1. 出口食品监督管理措施
新修订《进出口食品安全管理办法》第39条，新增海关对出口食品的监督管理措施，这其实是对《食品安全法》第99条以及第100条的细化与补充。
《食品安全法》第99条规定，出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案。《食品安全法》第99条规定，国家出入境检验检疫部门对食品出口商和出口食品生产企业实施信用管理。《食品安全法》中的上述规定，已经被涵盖在新修订《进出口食品安全管理办法》之内。为实现对食品出口的全过程有效监管，新修订《进出口食品安全管理办法》还补充规定了单证审核、现场查验、监督抽检、口岸抽查以及境外通报核查，将出口食品监管阶段延伸到出口报关以及境外清关。
2. 提高食品安全卫生控制体系
新修订《进出口食品安全管理办法》第44条，将2018版的《进出口食品安全管理办法》第25条所规定的质量安全管理体系，修改为食品安全卫生控制体系，并建立出口食品安全管理制度。
有关食品安全卫生控制体系，是为保证出口食品不仅满足中国安全卫生要求、进口国安全卫生要求，还能满足国际条约的安全卫生要求。有关出口食品安全管理制度，本次新修订的《进出口食品安全管理办法》增加了供应商评估制度、出口食品追溯制度，以及不合格食品处置制度。所谓的供应商评估，是要求出口食品生产企业对食品材料的来源进行评估，以选取信誉良好，质量可靠，价格合理的供应商，作为上游供应者。所谓出口食品追溯制度，是要求食品出口企业，保持对食品流转流程的关注，一旦出现食品安全问题，能够尽快将食品追溯结果反馈至海关。所谓不合格食品处置，是要求出口食品生产企业严抓食品质量与安全，对于具有安全隐患的食品，及时处理，避免流入国际市场以引发风险。新修订《进出口食品安全管理办法》还把相关记录“保存期限不得少于2年”，调整为保存期限不得少于食品保质期期满后6个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于2年；以实现食品从来源到最终消费的安全要求。
3. 指定检验检疫地点
新修订《进出口食品安全管理办法》在兼顾原则性与灵活性的基础之上，对出口食品的检验地进行了规定。
《商品检验法》第15条规定，须经检验的出口商品，向商检机构报检。《商品检验法实施条例》第24条规定，出口商品在商品的生产地检验。但海关总署可以根据便利对外贸易和进出口商品检验工作的需要，指定在其他地点检验。新修订《进出口食品安全管理办法》中对出口食品检验地的规定，与上述《商品检验法》及《商品检验法实施条例》中的规定，如出一辙。亦即，出口食品原则上在产地海关实施检验检疫，但根据对外贸易的需要，海关总署可指定检验检疫地，例如，在组货地或出口地海关进行检验等。
检验检疫的内容主要包括货物的品名，规格，数量，重量，包装以及保质期等，经海关检验不合格的，如能进行技术处理，则经技术处理后准许出口，如不能进行技术处理，或虽经技术处理但无效果的，禁止出口。在规范构造方面，与进口食品相同。当然，进出口食品生产经营者如对海关检验结果有异议，根据新修订《进出口食品安全管理办法》第67条之规定，有权申请复验。但就异议期限，新修订《进出口食品安全管理办法》未置明文，实践操作之中，或许需要由检验海关具体把握。
四、结论
本文对新修订的《进出口食品安全管理办法》作了概要讨论，综合而言，《进出口食品安全管理办法》于2011年制定，经2018年修改，直至本年度再次修正洗礼，已趋于成熟。从宏观角度而言，其不仅丰富制定依据，转变监管理念，还引入信息化监管手段，并强化刑事责任的短板，可谓正在朝向现代化进出口食品安全治理体系迈进。从微观角度而言，其在食品进口方面，引入合格评定以取代检验检疫合格证明，规定境外国家食品安全体系评估审查的具体内容，并设置逐级加严的预警控制措施；在食品出口方面，规定出口食品监督管理措施，提高食品安全卫生控制体系，还将《商品检验法》及实施条例中的检验地要求，予以引进；可谓系统构建了进出口食品安全监管体系。至于外国经济体的种种顾虑与担心，主要是怕新修订《进出口食品安全管理办法》成为中国设置的非关税贸易壁垒，阻碍外国食品流通到中国庞大的消费市场中。在当前地缘政治趋于紧张的大背景下，外国经济体的担心也非青萍之末，我们也注意到近期海关总署就《进出口食品安全管理办法》的修订目的和修订内容发布了详细说明版本，可谓杜悠悠之口，后续外国企业考虑的是如何根据《进出口食品安全管理办法》修正自身企业进口程序要求与规范的问题，毕竟中国14亿消费群体是任何外国食品企业都难以忽视的巨大市场。
