汇业评论

文 | 张秀秀 汇业律师事务所 合伙人

本文根据张秀秀律师在2021年10月28日在中法环境月环境领域的“司法调解”专题研讨会发言内容修改。原标题为《以推动生态环境修复为导向的环境司法调解》

（图为法国ADALTYS律师事务所大中华区负责人雷安东 Alban RENAUD、汇业律师事务所合伙人张秀秀、律师赵珊珊）

（图为法国ADALTYS律师事务所、汇业律师事务所高级顾问李慧妮主持“尊重环境对工业生产经营活动的限制”研讨环节） 

一、选题意义

分享题目：以推动生态环境修复为导向的环境司法调解。理由如下：

一是从2021年1月1日起，包括《民法典》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》，均在原有环境侵权责任承担方式条款中，将“恢复原状”调整为“修复生态环境”。

二是不管来自哪个行业，环境领域的“司法调解”可对环境保护产生正向、积极的作用。

三是在多元共治中，不同利益攸关者的真正向心力是什么，不应是各自的 利益驱动，而是以生态环境保护和修复为导向。

四是生态环境修复以“三多”为主要特征，需要钱多、事多和需要时间多（即周期长），相关案件不能以了结案件为目的，高效的环境司法调解能够加速修复进度和责任落地。

二、责任追究类型简介

在环境法律实务领域，所涉及的三类生态环境修复责任追究类型包括：

第一类，以公益组织为原告。环境公益诉讼，要求污染者承担废气、废水、土壤污染物排放导致的环境修复责任。关于起诉资格，主要依据是中国《环境保护法》第58条的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且（3）无违法记录的社会组织有权向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。该规定与国外standing也就是起诉资格的审查相比而言，相对宽松，因为不需要证明原告与被诉行为之间的利害关系。比较著名的天价赔偿案件，如2016审结的泰州“天价”公益诉讼案件，是6家化工企业非法处置危废，被判赔1.6个亿元；另如腾格里沙漠污染，8家化工企业最终达成调解并共承担5.69亿元。这些高额数字提醒企业，环境公益诉讼败诉对企业影响不容小觑。

第二类，由检察院提起环境公益诉讼，又可以分为民事公益诉讼和刑事附带民事。从2015年开始，最高检授权在13个省区市开展为期两年的试点；2017年6月修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，正式建立这一制度；2018年10月和2019年4月，又将公益诉讼检察职权写进修订的人民检察院组织法、检察官法。现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》都规定了公益诉讼条款，如《民事诉讼法》第55条第2款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有有关机关和组织或者有关机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。就是简称的“食药环”，江苏、上海等多地还成立“食药环”专案组，专门承办重点领域的刑事案件。尤其自从2015年开始，国家对污染环境犯罪a打击力度加大，最高院2016年更新了司法解释，最高检对于哪些主要责任人员作出会议纪要，呈现“零容忍”高压态势。

通常人们熟悉中国检察机关的传统职能是代表国家提起公诉，公益监察职能是一项相对较新的职能。《人民检察院公益诉讼办案规则》（自2021年7月21日施行），第4条明确三种方式，包括提出检察建议、提起诉讼和支持起诉。实务中，刑事附带民事公益诉讼，或者刑事责任承担之后继续追究环境民事公益责任的并不少见。2020年，广州某垃圾厂非法处置危废，是由检察院提起的，最终被判赔1.3个亿，赔偿数额同样巨大。 

第三类，由政府提起生态损害赔偿磋商，进而进行司法确认。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省部署开展改革试点。2017年12月17日重新印发方案（自2018年1月1日起施行），在全国试行生态环境损害赔偿制度，最高院也出台关于审理生态环境损害赔偿案件的司法解释。生态环境部也发布生态环境损害赔偿磋商典型案例。

三、环境司法调解中的律师角色

以生态环境修复为导向的环境司法调解，其中当事人和律师需要注意：

环境案件的审理，有一些特殊的规则，尤其是证据规则。除了被告要承担排污行为与损害行为不存在因果关系之外，对于自认规则也有不同于一般案件的判定。如公益诉讼司法解释第16条，原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。第26条规定，负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院才应予准许。这里必须达到诉讼请求全部实现的标准。这就说明，在环境公益诉讼案件的审理过程中，原告的起诉、变更诉讼请求、委托司法鉴定等提交的相关申请、自认、撤诉、调解等，都需要经过审判机构的审查和筛选。筛选的原则是，是否符合社会公共利益，这属于不确定法律概念，对于案件具有不确定性。从时间点上，也是专业律师需要把握的。司法解释第27条规定，如果是在法庭辩论终结后申请撤诉的，法院不予准许，除了因环境监管部门依法履行职责而使原告的诉讼目的完全实现。

关于调解规则的把握，给原、被告的启示是，如果要进行司法解调，律师需要把握时间，把握证据，还有就是很考验律师的沟通能力。这里律师也倡导企业正确看待环保组织。尽管环保组织之间存在差异，但友好且正当地沟通更有利于纠纷的化解。所谓“正当”，在环境司法实务尤其是环境公益诉讼领域是显性问题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《环境保护法》都对此明确规定，环保组织不能因为环境公益诉讼牟取经济利益。如果企业被环保组织起诉，不要动歪脑筋，想去摆平环保组织，应该真正落实到生态环境修复工作中去。

对于承办检察院提起环境刑事附带民事公益诉讼案件而言，检察院提起的环境公益诉讼，从最高人民检察院今年3月公布的数据，2020年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件151260件，同比上升19.2%。其中，民事公益诉讼类立案14264件；生态环境和资源保护领域立案83744件，占比最高为55.4%。关于环境司法调解，《人民检察院公益诉讼办案规则》第99条规定，民事公益诉讼案件可以依法在人民法院主持下进行调解，调解协议不得减免诉讼请求载明的民事责任，不得损害社会公共利益。类似于刑事诉讼，立案侦查后，即使报案人撤诉，如果涉及到国家利益、公共利益，当事人已经没有完整的自主决定权。因为这里处分的权利已经超越当事人处分范围。这里诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉。如环保组织提起的案件而言，检察公益诉讼调解难度更大。常常遇到的难题在于环境司法鉴定，如检察院提出这是有资质的司法鉴定机构做出来的，具有权威性，包括环境司法鉴定所确定的计算方法、计算赔偿金额，都是具体明确的，但最终检察院代表国家提起公益损害赔偿，能否有效促进生态环境修复，有时候并不必然。

无论是环保组织还是检察院提起环境公益诉讼，如果是被诉单位，要积极制定生态环境修复方案，列明修复得范围、方法、周期、费用、第三方技术单位等，这样就可以使得原告、公益诉讼起诉人，有具体实现参与监督的生态环境修复方案，同时也避免可能成本更高的鉴定费用。在有些案件中，鉴定费价格不菲时而发生，甚至个别案件的鉴定费用超过生态环境损害赔偿费用。

以典型的虚拟治理成本法定损案件为例，探讨律师参与环境司法调解过程中的作用。对于一个环境司法案件而言，法院希望主持调解工作，但被告并没有提出实际可行的方案，而是希望把对方的请求全部推翻，以完全对抗的思维阻碍调解的可能性。比如，原告计算的生态损害赔偿费用1000万（10000吨*200元/吨*系数5=1000万）。这时，如果您是代理企业的律师，您会怎么办？这时被告有举证义务说明其违规排放量少于10000吨，或者有更低的单位处理成本，然后核实所在环境功能区。生态环境修复费用适用虚拟治理成本法，如果对于单位治理成本、实际排放量、所在环境功能区提出可行的计算方法，在环境司法调解过程中，有做到有根有据，结合单位治理成本的确立、污染物排放量的计算与确定、虚拟治理成本系数选择、应急处置费用是否抵扣等问题，调解成功是有可能的。但对于不熟悉办理环境案件的律师而言，有可能没有抓住要点，错失调解好时机，从而也延长最终的生态环境修复或者替代修复方案的实施，还可能加重责任承担、增加赔偿金额。

小结：倡导以生态环境修复尽快落到实处的导向，有利于解决生态环境损害赔偿的钱放在公益基金中“不好花” “花不准”“花太迟”的现实问题，使生态环境保护预防原则和综合治理原则在环境司法案例中得到贯彻。希望生态环境保护的环保组织、律师、司法人员等不同参与主体，能注重该导向，真正使得环境法律成为保护生态环境的有利工具