汇业评论

文 | 王羽 合伙人 杨胜男 汇业律师事务所

能耗双控是指能源消费总量和消耗强度双控，是实现“3060”双碳目标的关键抓手。2021年8月12日，国家发改委发布《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，其中青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏被列为一级预警；浙江等10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求被列为二级预警；上海等地为三级预警。被亮红灯的地区在能耗双控约束下迅速开始大幅限电限产，不少工业企业的生产受到了一定的冲击。本文梳理了限电措施的法律依据，并对双碳时代下未来的能源监管趋势进行分析和解读。

一、限制能源使用、限制煤炭使用相关的法律法规

与限制能源使用、限制煤炭使用相关的法律法规主要有节约能源、电力和环保（大气污染防治）三个方面。

（一）节约能源相关的法律法规

《节约能源法》等规定，对用能单位实行节能管理，其中超过能耗限额标准用能的，应当实行责令停业整顿或者关闭等处罚。实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度；对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别电价政策。

《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展改革委令第44号）规定，对于新、改、扩建固定资产投资项目，未按规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或投入生产使用的，应当实行责令停止建设或者停止生产使用，限期改造等处罚。

国家发展改革委《重点用能单位节能管理办法》等规章和《广东省供用电条例》等地方法规规定，对能源消耗超过国家和地区规定的单位产品能耗限额标准的企业，应当按照有关规定实行差别电价或者惩罚性电价。

（二）电力相关的法律法规

《电力法》、《民法典》等法律规定，供电企业因设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，在事先通知用户的情况下，可以中断供电。未事先通知用电人中断供电，造成用电人损失的，应当承担赔偿责任。

《电力供应与使用条例》、《广东省供用电条例》等法规规定，供电企业在发电、供电系统正常运行的情况下，供电企业应当连续向用户供电；因故需要停止供电时，应当按照下列要求事先通知用户或者进行公告。

国家发展改革委《有序用电管理办法》规定，在电力供应不足、突发事件等情况下，通过行政措施、经济手段、技术方法，依法限制用电。

（三）环保相关的法律法规

《大气污染防治法》等规定，各地划定高污染燃料禁燃区，限制煤炭等高污染燃料使用；在重污染天气应急响应等情况下，采取应急措施，其中燃煤等设施属于限制范围。

国家发展改革委《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》（发改环资[2014]2984号）等规定，对包括广东省的珠三角地区等重点地区，通过淘汰落后产能、压减过剩产能、提高煤炭等能源利用效率直接减少煤炭消费，实行煤炭减量；利用可再生能源、天然气、电力等优质能源替代煤炭消费，实行煤炭替代。

此外，煤炭的限制是大气污染治理和能源结构调整政策的主要内容之一。有关大气污染防治政策，包括《大气污染防治行动计划》、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》以及各地的大气污染治理政策，基本都包含煤炭使用总量控制、集中使用、清洁利用、清洁能源替代等内容。

二、实施限电措施的种类及流程

有企业提出，作出限电决定到实施前后时间非常短，对限电措施的流程不是特别清楚。其实，按照限制原因不同，实施限制措施的流程可以分为四类。

（一）行政处罚类限电

企业由于超过能耗限额标准等原因，被处罚和限制生产的，按照行政处罚的流程执行。

（二）供电设施检修、故障类停电

由于供电企业设施检修、故障等原因，停电或限电的，应当事先通知用户。对于不同停电原因，提前时间不同：

• 因供电设施计划检修需要停电时，供电企业应当提前7天通知用户或者进行公告；

• 因供电设施临时检修需要停止供电时，供电企业应当提前24小时通知重要用户；

• 因发电、供电系统发生故障需要停电、限电时，供电企业应当按照事先确定的限电序位进行停电或者限电。引起停电或者限电的原因消除后，供电企业应当尽快恢复供电。

（三）有序用电管理类限电

由于电力供应不足等原因，需要停电、限电的，由地方电力行业主管部门按照“有序用电管理”要求实施。各地的电力主管部门有所不同，广东省由工业和信息化部门（工信委）负责，还有部分省市由发展改革委等部门负责。具体也可以分为按计划方案限电和紧急状态限电。

1. 有序用电方案限电

按照规定，各地有序用电方案制定由电力主管部门指导，由电网企业根据省级电力主管部门确定的年度调控指标制定。具体实务中，该方案由各地市（设区的市）电网企业制定后，报所在地市电力主管部门同意和发布。

例如，广州市工业和信息化局于2021年5月10日发布《2021年广州市有序用电方案》，按照分类管理、择优供电、确保重点、注重效益的原则，按照自觉错峰、避峰、限电、线路侧强制错峰的顺序安排电力电量平衡，优先保障公用事业等民生用电，集中调控手段，安排用户错峰和避峰用电。该方案有效期1年，自发布之日起即生效。

一旦电力或电量缺口达到规定的比例，就发出预警（分为四个等级），启动有序用电方案。各地的电网企业收到预警信号后，必须履行提前通知的法定义务，应当通过公告、电话、传真、短信等方式提前通知用户。对于提前的时间长度，相关法律法规没有规定，通常在各地“方案”中具体规定。例如，《2021年广州市有序用电方案》规定，调控中心根据电源供应及电网运行情况，分区域发布次日或一段时间广州市各区电网错峰预警信号。各区供电局在收到调控中心发布的错峰预警信号后，提前一天向所属用户发布次日或一段时间错峰预警信号及相关信息。

近期国内多数地区的用电限制属于此种情况。

2. 紧急状态限电

在事故等紧急状态下，电网企业启动有关的停电事件应急预案。对此电网企业没有必须提前通知的法定义务。

（四）节能减排限制类限电

对于节能减排原因实施的临时性限制措施。目前，主要通过重污染天气应急响应措施来实施。近期国内的限制用能措施暂不涉及该类型，此处仅作简述，如有需要后续可做补充说明。

三、限电行动背后的能源监管趋势分析

（一）近期限电措施的背景分析

对于近期各地的限电具体安排，目前并未见到国家统一组织或安排限电的文件规定，从主流媒体的报道看，是各地视情况而定的。各地采取限制措施的原因和方式也有所不同，包括（1）以电力紧缺为由采取限电，要求企业轮休；（2）对高耗能企业停、限电；（3）要求企业有序用电，主动错峰避峰用电；（4）要求暂停非必要性用电；（5）直接安排工厂集中检修，限电量；（6）电价上浮等。

由于本次限制的原因是多方面的，主要有（1）全球性能源价格上涨和供应短缺问题；（2）疫情导致国内电力消费增长；（3）能源消耗强度和总量“双控”等降碳和环保要求。

因此，至于本次限电涉及哪些地区及持续多久，需要视上述问题缓解情况，以及当地能耗“双控”目前完成情况。目前可以看到，部分地区（例如江苏部分城市）部分企业收到的限制要求至10月15日左右。

（二）能耗双控方案解读

国家发改委于9月11日发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，各地也纷纷出台实施细则。主要内容涉及以下几个方面：

1. 暂停“两高”项目节能审查

发展改革部门对能耗强度不降反升（即一级预警）的地区（地级市、州、盟），2021年暂停“两高”项目节能审查（国家规划布局的重大项目除外），意味着此类项目在今年内不能通过审批。其中，“两高”项目是指高耗能、高排放建设项目。按照国家发展改革委、生态环境部有关规定，主要涉及煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等行业。此外各地的两高行业范围略有不同，例如江苏省碳减排重点行业中增加平板玻璃、纺织印染等。上海市的“两高”行业增加玻璃、造纸等行业。广东省的“两高”行业中，补充煤化工、焦化等行业。

2. 建立在建、拟建、存量高耗能、高排放项目清单

国家发展改革委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》,要求各省（区、市）建立在建、拟建、存量高耗能、高排放项目清单，明确处置意见，并报送国家发展改革委。列入该清单的项目将会分类处置、动态监控。其中对尚未建设的项目，不符合要求的将会被要求整改，产能置换、污染物削减、煤炭减量替代等要求未落实的，甚至可能被撤销。在建或者拟建的项目，将会被要求对标国内外先进水平提升产品能效、环保水平。已有项目将被要求改造升级。

3. 用能预算管理

各地方将实行用能预算管理，国家《方案》要求鼓励各地区依法依规通过汰劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间。此类“鼓励”措施，在地方政府实施中往往会加码加严。

4. 严格实施节能审查制度

对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能审查，深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事后监管。目前与环保、安全等部门执法水平比较，节能执法比较宽松，预计今后的节能执法将会大幅度加严。

5. 与环评、三同时、排污许可证制度衔接

此外，生态环境等部门还将通过环评、三同时、排污许可证等制度督促能耗“双控”等落实。

6. 加严对地方政府的考核

该方案提高了能耗指标在领导班子和领导干部综合考核评价中的占比，对未完成目标的地区实行通报批评和限期整改，对进度严重滞后、工作不力的地区，对官员实行问责处理。该条政策对政府部门和官员的督促力度十分明显。正是受到上述压力的影响，部分地区紧急采取上述临时性和非正式的限制措施。

（三）未来能源监管趋势及应对建议

客观而言，除了能源价格上涨和供应紧张原因之外，部分地区本次限电限能的原因之一是能耗“双控”等节能降碳政策推行力度明显加大。中国的降碳目标任务是长期的，节能等有关限制将逐年加严，立法将进一步完善，执法也将进一步加严。对于高能耗和高排放量企业的用电、用能限制将是长期的。

《能源法》(制定)、《电力法》（修订）已经列入国务院2021年立法计划，预计较大概率明年出台。国家发展改革委于2021年9月发布《工业节能监察管理办法（征求意见稿）》，将促进节能执法力度的加大。此外，国家标准化委等部门正在加快制定能耗测试和评估标准。

所以，预计对于高耗能、高排放行业和企业的用能限制将会结合“两高”项目清单、节能审查制度、用能预算管理、秋冬季大气污染综合治理等措施，逐步转变为差别化限制，将有长期影响。建议关注“双控”立法和执法的加严，以及有关能耗、碳排放指标核算标准的制修订，对于能耗水平达不到要求的工艺和设备，及时进行节能改造。