汇业评论

文 | 张秀秀 汇业律师事务所 合伙人

2021年1月22日通过修订的《行政处罚法》将于2021年7月15日施行。原《行政处罚法》第27条第2款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”，修订后的《行政处罚法》第33条完善了免罚、轻罚制度，除了规定违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。还规定了初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

一、基本原理：过罚相当，处罚与教育相结合

在立法过程中，有常委委员、地方和社会公众建议进一步细化过罚相当原则，强化行政处罚的教育功能。宪法和法律委员会经研究，建议增加现有第33条的表述，贯彻和落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”的基本原则。[1]这个条文的修改体现了立法过程中的民主决策过程，具有进步意义。行政处罚除了惩戒、震慑功能，在各个生态环境单行法中，目的在于实现污染防治的预防功能，对于轻微违法，能够自主改过的，不予行政处罚，能够达到法律实施的效果，符合立法目的。修订的《行政处罚法》第33条第3款增加“不予行政处罚的应当对当事人进行教育。”的规定，旨在促进法律实施的效果。

二、各地轻罚免罚清单

根据《行政处罚法》的规定，各领域裁量基准都依法需要主动公开。此前，部门地区生态环境主管部门发布了生态环境领域免罚清单、裁量基准，收集如下：

（一）生态环境领域免罚清单一览表

（二）生态环境裁量基准一览表

各地裁量基准细化程度存在一定差异，同时由于更新较频繁，使用时需要确认有效性。对于裁量基准规定内容的合理性，是否属于司法审查的范围，也有待进一步探讨。

*以上文件汇总，持续更新中，汇业客户均可获取电子档文件包。欢迎联系：shirley.y@huiyelaw.com杨女士获取。

三、生态环境行政执法免罚实践

（一）固废管理类

自2020年9月1日修订后的《固体废物污染环境防治法》施行以来，企业固废管理存在很大挑战。以往未重视的固废合规风险，逐渐暴露出来。有鉴于此，部分地区生态环境局采取了首次不罚，以及聘请第三方单位对管辖区域企业实施固废合规核查的方法，促进企业环境守法目标的实现。也有些地区，结合地方生态环境裁量基准，对首次发现产废单位固废管理不合规的一些情况，予以自行改正的机会，未作出行政处罚。例如，深环坪山罚字〔2020〕第128号行政案件中，某企业被首次查处未设置危险废物识别标志；深环光明罚字〔2021〕第064号行政案件中，某企业被首次查处涉嫌不按照国家规定申报登记危险废物；深环龙岗罚字〔2021〕第0216号行政案件中，某企业被首次查处未建立危废台账。但上述企业生态环境行政执法人员执法检查指出后，均积极采取措施改进，当地生态环境局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第六版）》 “违法行为没有造成危害后果，且违法者及时采取措施纠正的，依法可不予处罚”的规定，对上述单位不予行政处罚。此外，固废标识、固废台账管理、三防措施未完全落实的情况，也有多地生态环境主管部门予以企业自行改正的机会。当然，对于情节并不轻微的，或者造成污染企业外部环境后果的，以查处并依法作出行政处罚的结果居多。

（二）建设项目类

对于建设项目类，“未批先建”“批小建大”“未验先投”“违反三同时”属于企业高频生态环境违法行为类型。对于环评备案类的企业，虽然存在不合规行为，但是能够主动纠正的，相对更容易获得不予处罚结果。例如，深环光明罚字〔2021〕第23号行政案件中，某企业未依法备案，擅自开工建设，但是积极采取措施改正，当地生态环境主管部门根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”、《环境行政处罚办法》第七条：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，未对该企业做出行政处罚。

另外，对于“未批先建”违法行为超过追溯期限的，该项违法行为未作出行政处罚，但是对“未验先投”违法行为做出行政处罚的案件也比较常见。在昆生环罚〔2021〕53号行政案件中，某企业于2008年建设的一台3600KVA电炉，未办理有关环境影响评价审批手续，未经验收即投入运行。当地生态环境主管部门因为追溯期限的原因对该企业“未批先建”的行为责令停止建设，不予行政处罚，对“未验先投”的行为责令限期三个月改正，处30万元罚款。

（三）废水超标排放类

对于废水超标排放，超标超多少，并不是机械地要求不能超出0.01mg/L，具体结合污染物因子判断超标行为是否具有违法性。对于情节轻微，比如未超过排放标准0.1倍的，不予行政处罚，在实践中，是存在的。深环龙岗罚字〔2021〕第0207号行政案件中，某企业涉嫌未按照排污许可证的规定超标排放水污染物案；深环大鹏不罚字〔2021〕第001号行政案件中，某企业涉嫌超过水污染物排放标准排放水污染物，由于上述企业违法行为情节轻微、积极采取措施改正，当地生态环境主管部门依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七第二款，参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第六版）》总则第五条第（4）项规定不予行政处罚。

（四）废气超标排放类

废气超标排放类行为也是同样的道理，超标违法性认定要具体结合污染物因子、超标浓度、适用的环境标准等情况判断。深环盐田罚字〔2021〕第013号行政案件中，某企业涉嫌VOC排放不合规排放，从事VOC废气生产和服务活动，未采取减少废气排放措施。当地生态环境主管部门听取企业陈述申辩后，结合当地裁量基准及防疫政策意见，未对该企业做出行政处罚决定。

（五）噪声污染类

2020年至今的噪声污染类违法行为监管，面临很大的挑战。疫情缓和后，各地建设项目由于工期紧张，日夜赶工、风雨兼程。很多建设单位建设行为无法达到《噪声污染环境防治法》的合规要求。深环盐田不予罚字[2020]第07号行政案件中，某建筑公司在中午或夜间进行产生环境噪声的建筑施工作业，但被当地生态环境主管部门认定为“不可抗力因素”“其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。”依据《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》第七十七条第一款第（三）项 《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第六版）》总则作出不予处罚决定。这类案件存在一定争议，也体现环境问题蕴含的社会复杂性。

此外，还有不正常运行环保设施类、环境信息公开类等等，实践中，也存在非因主管原因造成环境管理不合规，积极采取措施，自主纠正错误，被免除行政处罚的情形。

四、企业环境合规管理三个要点

随着2015年新《环境保护法》施行以来，我国生态文明建设步伐很快。正如经济高速发展过程中会产生一些社会问题，快速升级转型的环境治理也面临着新的挑战，尤其是生态环境监管要求的提高，给企业可持续性发展带来了新的考验。

（一）提升环境合规意识

合规意识提升的第一要素，是熟悉日新月异的法律法规，尤其是依靠专业力量，强化企业的风险识别能力。

上述免罚轻罚规定、不予行政处罚实践，给企业环境合规管理提供了积极和鼓励的信号。生态环境治理不是一味打压，法律明确规定了容错机制，多个地方法规积极响应了轻罚免罚清单制度。

在华经营制造业企业，主动转变观念，实现从“要我合规”到“我要合规”，不仅是从安环岗位，更是从管理层到全员文化建设，是积极迎接环境合规调整，避免环境法律风险的内在因素。

（二）健全合规管理体系，避免触碰环境合规红线

律师提倡企业在环境合规管理方面，对重点岗位实施定期法律培训，明细对法律风险项的认知、识别能力。从完善企业合规管理体系层面，建立有效的环境合规管理制度，设立专门合规岗位，明确岗位职责和风险预警制度，对企业高级管理人员匹配相应的执行与监督要求，防范于未然。

（三）有错纠错，积极争取免罚情形适用

上述生态环境行政案例中，企业在不慎触碰法律红线后，之所以能够有效争取免予处罚的结果，还在于积极主动采取措施纠正错误。对自然人而言，“知错能改善莫大焉”，对企业也存在一定的容错空间，方显良法善治属性。有一些企业出现问题，甚至在收到责令改正违法行为通知书后，仍然存在麻痹的思想，或者惊慌失措，不知道如何面对，耽误了自我改正机会。这其实也是该类企业在环境合规管理中，缺乏危机应对管理机制的表现，包括相应岗位人员的胜任能力，在这些关键时间点是很大考验。对于企业而言，轻微违法行为，应当及时采取措施，建议主动向生态环境主管部门呈递整改情况说明，争取免罚轻罚情节适用。

参考文献：

[1]全国人民代表大会宪法和法律委员会：关于《中华人民共和国行政处罚法(修订草案)》审议结果的报告，2021年1月20日发布。