汇业评论

文 | 王羽 张秀秀 汇业律师事务所 合伙人

企业在建设阶段的环境不合规行为，根据项目投资情况可能面临的罚款数额非常高，甚至要恢复原状拆除项目，是生态环境部门重点监管的内容之一，属于一类高风险环保处罚。建设阶段环境法律风险主要包括未批先建、未验先投、违反环保设施三同时等等。以“未批先建”为例，2016年修订的《环境影响评价法》取消了二十万元罚款上限，改为按总投资的1%至5%，并可以责令恢复原状。企业应当特别重视环境合规，有效防范此类风险。

建设阶段常见环境法律风险

1.企业违反“三同时”制度被处以重罚。有些企业管理者错误理解“法不溯及既往”原则，以为老的项目虽然环评手续存在缺漏多年，生态环境主管部门不会再追究责任了。由苏州市中级人民法院审理判决的（2019）苏05行终480号案件是该类典型案例之一。某企业从1995年开始从事日用化妆品生产加工，在2018年6月的执法检查过程中，该企业因建设项目违反环保设施“三同时”验收制度，且被认定其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，法院因此支持行政处罚决定。即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

2.企业因“未批先建”被处以重罚。有些企业管理者并没有真正重视环评手续，为了尽早开工建设，存在“先动工、环评后补充”的违法侥幸心理，未履行环评手续即开工建设，最终因此受罚。2019年12月30日，安徽某啤酒厂在迁厂建设阶段，未履行环评手续就对一期项目启动厂房建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，被处建设项目总投资额百分之二的罚款。[1]单就违法的经济成本而言，项目总投资额的高的项目，百分之一至百分之五的罚款额度可以高达上百万、上千万，将给企业带来很大的经济损失。

3.企业因“未验先投” 被处以重罚。企业办理完环评手续，还需要及时完成验收手续，否则，企业及主要负责人有被实施“双罚”的法律风险。以2019年海南省生态环境厅发布的十大环境违法典型案例之一为例，海南省某置业公司主要从事石材加工销售，现场项目有A、B两条生产线，两条生产线破碎和震动环节均有铁棚封闭，建有除尘设施；厂区设有危废贮存间，生活区产生的废水经过三级化粪池处理，厂区出料道路设有喷淋装置。该公司于2017年8月9日取得原海南省生态环境保护厅的环评批复文件，项目竣工后一直未对需要配套建设的环境保护进行验收，擅自投入生产，因违反建设项目“三同时”及验收制度被当地生态环境主管部门根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，该公司及其法定代表人分别被处以20.03万元和5万元的罚款。[2]

就“未验先投”的追溯时效问题，企业同样不能心存侥幸，至今未完成验收手续的，该补办的要趁早补办。根据生态环境部2019年10月17日印发的《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》之规定，“未验先投”违法行为发生在1998年版《建设项目环境保护管理条例》施行期间，一直连续或继续到2017年版《建设项目环境保护管理条例》施行之后的，适用新条例作出行政处罚，不再是10万元以下的低成本处罚，而是处20万元以上100万元以下的罚款，逾期不改的，处100万元以上200万元以下的罚款等。

4.企业因“无证排污” 被处以重罚。《排污许可管理条例》自2021年3月1日施行以来，无证排污是生态环境监管重点内容之一。2021年3月，福建某塑胶公司虽然已在全国排污许可证信息管理平台进行了固定污染源排污登记，但其生产过程使用的醇溶型柔性凸版油墨实际使用量超出环评使用量约4.48吨，该企业未按规定申请核发排污许可证，被认定属“无证排污”。[3]根据《排污许可管理条例》的规定，针对无证排污、超浓度超总量排放污染物等行为，生态环境主管部门可责令改正或者限制生产、停产整治，并处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可责令停业、关闭。

类似该案例的情形有很多，有的企业会提出自企业投产经营至查处，从未收到任何整改通知，无从知晓生产经营过程中存在问题，一旦收到查处通知，往往一边懊恼，一边推卸责任认为政府主管部门没有给企业主动改正的机会。这实际上体现了该类企业合规管理上存在重大漏洞，既缺少风险预防能力，也缺少合规管理体系，更无法及时更新法律法规新要求。

企业环境合规风险防范要点

企业在建设阶段，就需要根据环保法律法规要求，进行环保合规建设，奠定后续建设和运行的环保合规基础。坚持环评优先、及时办理许可和保持环保手续健全，应当成为建设阶段企业环境管理的首要目标。以下是建设阶段环境合规的三大要点：

1.坚持环评优先。环评是第一道环保门槛。强调环评优先，需要了解环评的三个作用。一是基础手续，如果环评手续没有办理，会连锁造成后续手续无法办理，引起未批先建、未验先投、无证排污等一系列严重法律风险。二是确定生产运行的环保规则，环评将会划定企业生产运行的环保基本规则，包括项目的行业类别、需要监管的污染物因子、执行的排放标准、允许的排放总量、废物的危险性质、监测的基本要求等，如果环评编制质量有问题，企业作为建设单位不仅可能受到行政处罚，而且会在后续的建设和运行中长期受到标准不恰当、总量核算过低、废物分类不准等问题的困扰。三是环评的真正意义，不仅是获得政府的审批，更重要的是尽早识别项目建设运行的环境约束条件，包括区域的环境质量与基础设施条件、周边的居民和敏感区域影响、政府产业导向规划约束、场地土壤现状约束等。

2.及时办理手续。及时办理手续，建设阶段的环保手续主要包括环评审批、备案、三同时验收、排污许可手续。各项手续有严格的办理时间要求，这里也提醒三个小点：一是建设项目环境影响报告书、表类项目应当在开工建设前获得批复，二是竣工后1年内完成环保验收。三是环境影响登记表类项目应当在投产运行前完成登记备案。

3.保持手续健全。环保手续的办理并非一劳永逸的。这里也提醒三个小点，一是并非只有新建项目需要办理环评手续，改建、扩建、技术改造项目也需要办理环评手续。二是环评审批后5年内没有开工建设的，在开工建设前需要办理重新审核手续。三是项目内容发生重大变动的，需要办理重新审批手续。另外，对于排污许可证、排水许可证需要延续的，应当注意提前申请。

注释

[1] 典型案例：黄山市建设项目未批先建行政处罚典型案例，

http://sthjt.ah.gov.cn/ztzl/hbztzl/hjzfdlb/119508621.html

[2] 2019年度海南省十大环境违法典型案例，

http://hnsthb.hainan.gov.cn/xxgk/0200/0202/hjywgl/hjzf/202002/t20200220_2750726.html

[3] https://www.sohu.com/a/462594834_120207622