企业合规改革试点：世行附条件解禁机制十大启示
发布时间：2021-05-14
文 | 郭青红 汇业律师事务所 合伙人
2020年3月起，上海、江苏、山东、广东等地的六家地方检察机关开展了企业合规改革试点工作。2021年4月，最高检下发《关于开展企业合规改革试点工作的方案》（以下简称“《方案》”），全面启动企业合规改革试点工作，将合规试点的范围扩大到十个省、直辖市的多家地方检察机关。
按照《方案》，企业合规改革试点工作是指检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法做出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规守法经营。目的十分明确，就是要减少和预防企业犯罪，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。
《方案》强调，检察机关开展企业合规改革试点，旨在加大对民营经济的平等保护，更好落实依法不捕、不诉、不提出判实刑量刑建议等司法政策，既给涉案企业以深刻警醒和教育，防范今后可能再发生违法犯罪，也给相关行业企业合规经营提供样板和借鉴。
“合规不起诉制度”项下不批捕、不起诉或从宽处理，以涉案企业作出合规承诺、在一定期限内完成合规整改为前提。企业如何作出合规承诺、整改期限多长比较合适、如何建立第三方合规监督机制、如何建立第三方评估机制等等，都是企业合规改革试点中需要探索和解决的重要问题。
汇业律师事务所合规管理团队协助一家央企实施合规管理计划、建立合规管理体系并于2021年1月1日成功解除世界银行制裁。之后，汇业合规管理团队对该世行解禁项目进行了总结，在《汇业观察》上陆续发表了相关文章。期间，我们发现世界银行在制裁裁定、和解协议、合规指导、合规监察、制裁解禁等方面已经形成一套完善、操作性很强的解禁机制，其中不少做法可以为我国建立和完善“合规不起诉制度”所借鉴。特在此做一简单梳理，以供探讨。
1. 加重情节、减轻情节考量
《世界银行制裁指南》设置了制裁加重情节与减轻情节的考量。加重制裁情节包括累犯、高管参与、干预调查程序、恐吓/贿赂证人、与世行官员勾结等，减轻情节包括积极终止不当行为、主动处罚责任人、制定并实施有效的合规整改计划、主动赔偿、主动认罪和承担责任、积极配合调查等。
世界银行制裁中的加重情节和减轻情节，对具备加重制裁的情节进行威慑，对具备减轻制裁的情节进行鼓励，起到了良好的效果，值得借鉴。
2. 和解协议与合规承诺机制
在世界银行制裁委员会发布最终裁定之前，被指控人可以和世界银行集团廉政局进行谈判以达成和解。在《和解协议》中，被制裁企业需要对被指控证据进行认可并接受制裁、制裁期限、解除制裁的条件、合规承诺、诚信合规计划、合规监察、合规报告、申请解禁、被制裁企业的合作义务等。
“合规不起诉制度”基于主管监察机关与涉案企业就合规整改达成合意，因此，和解协议以及涉案企业通过和解协议作出有约束力的合规承诺，通过和解协议对合规整改相关问题作出详细约定，不失为良方之一。
3. 制裁期限考量
世界银行对于附条件解禁企业的制裁期限一般在一年半到两年时间。根据被制裁企业违规的实际情况、合作态度以及是否存在加重或减轻情节，制裁期限可能缩短到一年或者延长到四年时间。被制裁企业应按照《世界银行诚信合规指南》建立合规管理体系，是一系统的、持续改进的工程，不能一蹴而就。企业建立健全、有效运行的合规管理体系，根据企业规模大小、经营业务的复杂程度以及现有合规管理基础等的不同，一般需要一至三年时间。
我国开展企业合规试点工作的检察机关，有的将涉案企业的合规考察期定为3个月至5个月，也有定为6个月至1年甚至更长。从世界银行关于制裁期限的规定和实践经验来看，考虑到我国刑事诉讼法对审查起诉期限的规定，我们认为，在确定涉案企业合规考察期时，以一年到三年期限为宜。
4. 合规管理计划及其制定、实施和评价
《世界银行制裁程序》要求被制裁企业制定完善的合规管理计划，在制裁期限内对被制裁的违规行为进行合规整改，建立并有效运行合规管理体系。合规管理计划应报世界银行诚信合规官批准，然后严格执行。
世界银行为此专门制定了《世界银行诚信合规指南》，包括禁止不当行为、诚信合规计划的启动/风险评估和审查、内部政策、商业伙伴合规管理、财务与内部控制、培训与沟通、合规激励、合规报告、违规整改、合规联合行动等。虽然世界银行制裁的不当行为仅为腐败、欺诈、串通、胁迫和妨碍，但其本身包含了合规管理组织、合规管理制度、合规管理运行机制、合规管理保障机制等方面的各个构成要素，构成一个完善的合规管理体系。因此，世界银行要求被制裁企业进行的合规整改，旨在要求被制裁企业按照《世界银行诚信合规指南》建立有效运行完整的合规管理体系，而非对某一问题、某一领域的个别整改。
《世界银行诚信合规指南》作为被制裁企业制定与实施合规管理计划的依据，也作为世界银行对被制裁企业合规整改是否完成和有效运行进行合规评价的依据。
美国司法部刑事处就此发布实施了《公司合规管理评价指引》。
我国涉案企业制定并实施合规整改计划，中央企业、国有企业可以依据国务院国资委《中央企业合规管理指引（试行）》以及各省、自治区、直辖市国资委发布的国有企业合规管理指引。民营企业可以依据国际标准化组织的ISO37301:2021《合规管理体系 要求及使用指南》。如仅涉及反贿赂领域，还可以依据国际标准化组织ISO37001:2016《反贿赂管理体系 要求及使用指南》。
5. 诚信合规官机制
作出制裁决定后，世界银行将指定诚信合规官（Integrity Compliance Officer，即ICO），具体负责对被制裁企业的合规整改进行指导和监督，以及被制裁企业限期解禁的全过程跟踪管理。
对被制裁企业进行合规整改指导、监督与全过程管理的职责具体落实到个人，便于开展工作、落实责任，值得借鉴。
6. 独立合规监督机制
按照《世界银行制裁程序》，被制裁企业应从具备资格的专业人员中挑选一名合规监察官，经世行诚信合规官面试同意后由被制裁企业聘任。合规监察官作为独立的第三方，协助诚信合规官对被制裁企业的合规整改以及合规管理计划的实施进行监督。合规监察官是被制裁企业与世行诚信合规官之间的沟通桥梁，具有不可替代、十分重要的地位和作用。
第三方监管机制是最高检企业合规改革第二期试点的重点之一。世界银行附条件解禁程序中的第三方独立合规监测机制，值得借鉴。
7. 定期报告机制
《世界银行制裁程序》要求被制裁企业在制裁期限，按照《和解协议》要求的频次定期提交合规报告，以便诚信合规官及时掌握被制裁企业实施诚信合规计划的进展和情况。
8. 第三方合规审计（评估）
必要时，诚信合规官可以聘请第三方专业机构对被制裁企业进行外部合规审计、检查被制裁企业的账簿和记录，出具被制裁企业是否完成合规整改的评估报告。第三方专业机构的合规审计结果，作为诚信合规官决定被制裁企业是否完成合规整改的重要依据。
9. 解禁决定机制：申请解禁、解禁决定和复议
在制裁期限届满前120天内，被制裁企业可以向世界银行提出解禁申请，附上其已经满足解禁条件的证据。解禁申请的内容包括：诚信合规计划的详细实施情况，就被制裁的违规行为，制裁期间被查知的（含企业自查）其它违规行为，其它国际金融机构的制裁，任何刑事、民事或监管处罚等进行违规整改的详细情况。
世界银行收到被制裁企业的解禁申请后三十天内，将通过诚信合规官对解禁申请进行审核，根据被制裁企业在解禁申请中提交的证明其已经满足解禁条件的证据及其他事实，确定被制裁企业是否符合解禁条件以及是否给予解禁。被制裁企业应全面配合诚信合规官的审核。如果诚信合规官确定解禁条件尚未满足，诚信合规官将给予不超过一年时间的附加制裁期限。
对于诚信合规官的不符合解禁条件决定，被制裁企业可以在决定作出后的三十天内书面请求制裁委员会对决定进行审查（复议）。制裁委员会应在收到复议请求后的三十天内决定诚信合规官是否滥用职权。如果确定诚信合规官滥用职权，诚信合规官的决定即被撤销，且被制裁企业视为已经符合解禁条件。如果确定诚信合规官没有滥用职权，则诚信合规官的决定继续有效。
10. 解禁否决机制
被制裁企业如果存在下列任何情况下，且无充分理由，则视为不符合解禁条件：（1）无合理理由未能按时提交解禁申请；（2）未能对合规审核提供全面合作。
根据我们协助客户解除世行制裁的经验，特别提示以下几点，以供企业合规改革试点中的涉案企业参考。
一是组建专业的解禁团队。我们所服务的客户在解除世行制裁的过程中，组建了三个工作小组。一是由公司董事长兼党委书记牵头，包括总经理、分管副总经理、总法律顾问等高级管理人员在内的领导小组。二是由公司纪检监察部门、法务部门、审计部门等部门负责人及部门资深人员组成的工作小组。三是由汇业委派专业合规管理律师组成的外部专家团队提供专业支持和服务。
二是注重内部控制。《世界银行诚信合规指南》以及世界银行的附条件解禁程序，强调被制裁企业应建立并维护有效的内控体系，确保账簿公正、准确且不会用于不当行为之目的。
三是做好文件管理与合规记录。世界银行对合规文件管理要求很高，须逐一比对《世界诚信合规指南》的十一项指南要求，对企业现有规章制度进行合规审查、修改和补充完善，科学分类，归档备查。开展合规培训、宣传等合规活动，须做好登记、摄影、考核等工作，妥善记录留痕。
四是从形式到内容满足解禁条件。合规管理计划的实施，应力求从形式到内容都能满足解禁条件。在解禁程序中，被制裁企业需要向诚信合规官提交修改后的规章制度及定期的合规整改报告，接受合规监察官的指导和监督，接受外部审计的审查以及接受诚信合规官的电话甚至现场访谈。被制裁企业在提交资料、进行汇报和接受访谈时，须积极配合，实事求是，不得瞒报或者做任何虚假陈述，也不得有任何妨碍行为。
