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1958年联合国第一次海洋法会议在日内瓦通过了《公海公约》（Convention on the High Seas），该公约于1962年9月30日生效。《公海公约》第25条规定：“1.各国应参照主管国际组织所订定之标准与规章，采取办法，以防止倾弃放射废料而污染海水。2.各国应与主管国际组织合作采取办法，以防止任何活动因使用放射材料或其他有害物剂而污染海水或其上空。”

1958年联合国第一次海洋法会议上还通过了关于放射性物质污染公海的决议（Resolution on Pollution of the High Seas by Radioactive Materials）。决议建议“国际原子能机构应与公认的放射防护领域能力的现有团体和已成立机构进行磋商，继续进行任何研究并采取必要行动，以协助各国控制放射性物质向海洋的排放或释放，制定标准，并制定国际上可接受的规定，以防止海洋被污染量达到对人类及其海洋资源造成不利影响的放射性物质所污染。”

《伦敦公约》，全称“1972年防止倾倒废物和其它物质造成海洋污染公约”。1996年成员国通过了《伦敦公约议定书》，取代了1972年伦敦公约。根据《伦敦公约议定书》，除附件1《可考虑倾倒的废物或其他物质》外，禁止一切倾倒。可向海洋倾倒的废物或物质主要包括：（1）疏浚挖出物；（2）污水污泥；（3）鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质；（4）船舶、平台或其他海上人造结构物；（5）惰性、无机地质材料；（6）自然起源的有机物；（7）主要由铁、钢、混凝土和对其的关切是物理影响的类似无害物质构成的大块物体，并且限于这些情况：此类废物产生于除倾倒外无法使用其他实际可行的处置选择的地点，如与外界隔绝的小岛。

同时，《伦敦公约议定书》规定，所含放射水平超过由原子能机构规定并由缔约当事国采用的最低（豁免）浓度的上述（1）至（7）项所列物质也不被视为适于倾倒。

根据国际原子能机构于1999年发布的《海洋排放中放射性物质的排除和豁免原则的应用——1972年伦敦公约所规定的放射性物质的最低限度概念》(Application of radiological exclusion and exemption principles to sea disposal——The concept of de minimis for radioactive substances under the London convention 1972),“豁免”的基本原则指(a)被豁免的做法或放射来源对个人所造成的辐射风险应足够低至不受监管关注；(b)被豁免的做法或放射源的集体放射影响足够低，以致在现行情况下不需进行监管和控制；和(c)被豁免的做法和来源具有内在的安全性，几乎没有可能导致不符合（a）和（b）中标准的情况。据此，国际原子能机构在此提出的可以被豁免向海洋排放含有放射性物质的标准为：(a)一年内由于豁免的做法或放射来源而预期引起任何公众产生的有效辐射剂量约为10μSv或更小；和(b)实施一年后所引起的集体有效辐射剂量不超过约1 man·Sv，或者对保护进行优化的评估表明，豁免是最佳选择。

《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋公约》）是一部中、韩、日、美等国家都是缔约国的国际公约，于1982年12月10日在牙买加蒙特哥湾开放签署，于1994年11月16日《海洋公约》生效；1994年7月28日通过了《关于执行〈海洋公约〉第十一部分的协定》，该《协定》于1996年7月28日开始生效。《海洋公约》规定海洋是人类共同的继承财产，在第192条中明确各国都有保护和保全海洋环境的义务。《海洋公约》建立了一个完整的法律框架，对所有海洋区域、对海洋的利用以及海洋资源作出规定，对保护和维护海洋环境、海洋科学研究以及海洋技术的开发和转让等作出了规定。

在防止、减少和控制海洋环境污染的措施中，《海洋公约》第194条要求：1. 各国应适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策。2. 各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。《海洋公约》第195条明确，各国不将损害或危险或转移或将一种污染转变成另一种污染的义务。

观点一：福岛处理核废水排放技术可行，符合国际惯例。

日本政府4月13日正式决定于2022年向海洋排放福岛第一核电站处理后的核污水。

当日，国际原子能机构（International Atomic Energy Agency , IAEA）总干事拉斐尔·马里亚诺·格罗西（Rafael Mariano Grossi）认可日本宣布已决定如何处置福岛第一核电站储存的已处理废水，表示IAEA随时准备提供技术支持，以监督该计划的安全性和执行透明度。总干事格罗西说，日本选择的水处理方法在技术上是可行的，并且符合国际惯例。IAEA对于福岛处理核废水排放入海决定的支持，是对日本宣布这决定非常重要的背书。

美国国务院发言人于2021年4月12日公开声明，认为日本政府在核事故发生后，与IAEA紧密合作，日本政府公开表明将在2022年排放福岛核废水入海的决定是公开透明的。美国为此作公开声明，并提出日本的选择似乎是全球可接受的核安全标准。

观点二：福岛处理核废水排放会给人类和海洋生物造成很大的污染，应当绝对禁止。

首先是，日本政府在信息透明度和监管上存在缺陷。根据国际社会组织绿色和平于2011年6月1日的报道，日本政府在福岛事件应对政策上一直玩的是一场“打鼹鼠”的游戏，信息公开方面并没有开诚布公。事故后，东京电力公司和政府对于监测信息、监管信息、相关研究会议涉及的进一步处理方案等信息披露，也未能做到美国欣赏的“公开透明”。

其次，福岛核废水污染巨大。根据绿色和平于2016年的调查报告，日本福岛县海岸附近海底的辐射污染水平是2011年“3·11大地震”前的几百倍；同时，对福岛县河流辐射污染状况的调查显示，河流沉积物的辐射污染水平是日本内陆最大湖琵琶湖的2000倍；对人类DNA会产生不利影响。

援引德国海洋科学研究机构（Germany's Geomar Helmholtz Centre for Ocean Research）先前的计算，福岛核电站废水一旦排海，57天内放射性物质将扩散至太平洋大半区域。核废水入海之后，直接对海洋环境、海洋生物造成放射性污染，间接会导致海洋生物的基因突变，产生无法预估的后果。而对于处理核废水的排放，相关不利影响还缺乏评估。

根据新华社报道，日本对废水处置方案曾提出过氢气释放、地层注入、地下掩埋、蒸汽释放和海洋排放等五种选择。地层注入和地下掩埋是在日本本国领土范围内处置，对其他国家没有影响，经济成本高；蒸汽释放会产生固体废物，需要进一步处理处置，经济成本相对较高，二次废物会影响日本本国环境。有观点认为，日本政府作出了最轻省和不负责任的决定，即对本国最经济的方案，但是对人类和海洋生物环境不负责。

观点三：福岛处理废水排放决定需要考虑利益攸关方，并遵循程序要求

4月13日，中国外交部发布，日本政府决定以海洋排放方式处置福岛核电站事故核废水。作为日本近邻和利益攸关方，中方对此表示严重关切。外交部表示，国际原子能机构专家组评估报告明确指出，如果福岛核电站含氚废水排入海洋，将对周边国家海洋环境和公众健康造成影响，同时现有经过处理的废水中仍含有其他放射性核素，需进一步净化处理。联合国原子能辐射效应科学委员会报告也认为，福岛核电站事故核废水对海洋生态环境的影响需持续跟踪观察等。日方在未穷尽安全处置手段的情况下，不顾国内外质疑和反对，未经与周边国家和国际社会充分协商，单方面决定以排海方式处置福岛核电站事故核废水，这种做法极其不负责任，将严重损害国际公共健康安全和周边国家人民切身利益。

4月14日，韩国总统文在寅就日本决定向海中排放福岛核电站核废水向日本驻韩国大使表达严重关切，同时要求官员研究把“排污”一事提交国际法庭。韩方认为，日方在没有与邻近的韩国进行充分磋商和寻求理解的情况下单方面作出这一决定，这一行为给周边国家海洋环境安全带来威胁。

从已有的国际表态来看，日本国对于邻国的沟通和磋商是极其不充分的。

1. 福岛核废水的处理应当遵循预防原则，制定并向国际社会公布不同处理方案，各个方案制定严格的环境影响评价报告，并优先选择对海洋环境影响最小的替代方案。

预防原则是环境法的第一大原则。环境政策与环境法不应当仅仅是对环境问题的事后反应，而是在环境危害和环境危险性产生之前就预先去防止其对环境及人类生物之危害性的产生，并持续地致力于基本自然生态的保护及美化。

在预防-管制-救济暨整治的体系下，预防原则乃是作为体系的重中之重。

在预防原则中，污染避免优于污染降低。福岛处理核废水的避免排放应当优于符合一定标准但是仍然会造成一定环境污染损害的行为。何况目前的“安全标准”可能只是一家之言，客观性和权威性面临多种挑战。

从生态环境优先的角度，降低污染排放是一种不得已而为之的利益衡平选择，福岛废水排放尽管是已处理的废水，但是已处理的废水对海洋生物和生态环境造成的环境影响，应当有来自各国包括海洋、生物、核等领域专家的评价。再加上福岛处理核废水排放量是空前巨大的，即使日本妥善处理了福岛核废水，排水量的积累不可能不对海洋生物环境造成威胁，且这种危害后果可能是具有潜伏性和不可逆转的性质。核废水排放中的放射性物质在半衰期，未来的几十年中，还会对海洋环境和海洋生物继续产生威胁，放射性物质通过海洋生物等途径还会转移至陆地环境和人类，引发辐射污染。国际社会组织绿色和平站在人类和生物安全的角度，呼吁反对福岛处理核废水排放入海，是符合国际环境法基本原则的，并且是站在人类和海洋生物环境保护的整体利益视角。

也因此，中国、韩国强烈反对日本单方面对国际社会宣布将处理后的废水排放入海。

2. 从环境危险防御原则角度，IAEA的结论尚不足以抵御环境风险。

危险是指有非常高的可能性造成损害，危害是具体和显著的，该原则是对造成环境、生命、身体、健康危险的抵御，实际上抵御的过程已经进入管制阶段，最终目标是确保现有环境品质之保障及未来改善可能性的确保，不可使环境更加恶化，以及若已发生污染损害，要使其恢复原状。

福岛处理核废水的达标排放，即是日本假设在环境影响评价和安全评价的基础上，提出的观点。来自公众的质疑在于：IAEA的科技结论是否可靠，有没有能力、经验和独立判断立场，充分考虑福岛处理核废水排放的环境影响和安全影响。国际公约明确IAEA的专业地位，但是其表述只是技术可行，并不能保证海洋环境安全。根据新华社采访报道，2020年2月10日，日本负责福岛核事故废水处理研究的“ALPS小组委员会”发布报告显示，截至2019年12月31日，经多核素处理系统（ALPS）处理后仍有73%的废水超过日本排放标准。另据东京电力公司公布的数据，ALPS运行至今多次出现过滤后废水中碘-129等核素活度浓度依然超标情况，效果未达到预期。由此可见，即使技术上可行，工程上也不一定能完全实现并保持长期稳定运行。

3. 从国际环境问题处理的衡平原则角度，日本应当充分考虑利益相关方的利益。

衡平原则是生态妥协理念形成的，主要涉及对所涉利益加以考量，对各利益所处状态加以考量和不得忽略公益或私益，也不得以以忽视个人利益客观份量之方式加以考量。衡平原则本质上是利益的平衡，拓展到国际环境保护议题上，和合作原则也是紧密相关。就福岛处理核废水排放入海，超过日本国本国的主权行使，核废水排放不仅关系本国居民生命健康和生态环境安全，也会对全球海洋环境和临国乃至全球生态环境安全和民众生命健康权。日本单纯从经济上考虑解决环境问题，将成本外部化，缺少应由的衡平考虑，使得国际社会对日本的国家责任形象产生质疑。日本的福岛处理核废水排放，区别于其国内事务的处理，与国际海洋环境和各国利益攸关，尤其是中国和韩国。因此，日本需要充分考虑各利益相关方的利益，尤其是对无声的海洋生命。

4. 日本福岛处理核废水排放超越国界和主权，应遵循超越国界的环境保护原则。

世界环境问题是超越国界和主权的，海洋水和生物也是流动和全球性，在国际环境法和国际公约中，含有主权的设限，目的在于防止一国因主权行使造成环境危害。《海洋公约》是一部中、韩、日、美等国家都是缔约国的国际公约，，规定海洋是人类共同的继承财产，各国都有保护和保全海洋环境的义务。日本具有国际义务确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。

5. 福岛处理核废水的排放入海将成为国际海洋保护的首个负面案例。

这一行为是史无前例。对于处理后的事故核废水排放，并不存在通行安全标准，不能直接适用核电厂废水排放安全标准。有观点将事故核废水混淆于工业核废水，新华社4月18日采访专家释明，福岛核事故废水包含熔融堆芯中存在的各种放射性核素，包括一些长半衰期裂变核素，以及极毒的钚、镅等超铀核素。核电厂正常运行液态流出物不与核燃料芯块直接接触，含有少量裂变核素，几乎不含超铀核素。

日本将福岛事故处理核废水排放入海的决定，将给国际海洋环境保护开启一个非常具有后患的先例，将陆源放射性污染物转移至国际海洋环境。目前，福岛处理核废水排放也缺乏经包括邻国在内的国际社会的认可，相关环境影响评价报告和保证其排放方案能稳定达到各项安全标准的报告是不充分的。为了防止污染转移至包括中国及中国台湾地区、韩国等区域，甚至转移至全球其他海域及海岸，各国提出反对福岛处理核废水排放决定的外交意见及民众意见，国际环境保护原则和海洋法规定为该声张提供国际法依据。

世界环境问题是超越国界和主权的，海洋水和生物也是流动和全球性，在国际环境法和国际公约中，含有主权的设限，目的在于防止一国因主权行使造成环境危害。《海洋公约》是一部中、韩、日、美等国家都是缔约国的国际公约，规定海洋是人类共同的继承财产，各国都有保护和保全海洋环境的义务。日本具有国际义务确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。

截至今日，国际社会已有311个环保团体向日方表示坚决反对，数量可能还在增加中。除了国家外交，以及各国民众请愿、集会、游行之外，如果和平方式无法解决，司法途径是最有利于促进争议解决和施加国际政治影响的方式之一。

1. 日本国内救济

日本存在水俣病、骨痛病等公害的惨痛教训，日本国家政府曾经被司法机关认定对民众存在过失并且承认其责任，让政府和责任工厂共同承担赔偿责任。

日本发布决定后，部分日本民众也反对日本政府关于宣布福岛处理后的核废水排放入海的决定。但由于实际损害尚未产生，赔偿诉讼尚缺乏可行的救济路径。但是从行政法角度，民众和渔业协会可以积极要求政府和东京电力公司举行听证会。

借鉴中国的预防性环境公益诉讼制度，尽管实际损害还没有产生，但是已经有科学证据证明福岛处理核废水排放将导致重大生态风险和威胁，绿色和平等社会组织及民众可以向日本法院提出公益诉讼，倡导和宣誓海洋及海岸民众的权益维护。

2. 《海洋公约》缔约国行使缔约国权利

各国均有维护国际海洋环境的义务，在日本未全面遵循国际法义务的情况下，各国均有提出异议和监督的权利。《海洋公约》要求各缔约国按照《联合国宪章》以和平方法解决它们之间有关《海洋公约》的解释或适用的任何争端。然而，如果争端各方未能以他们自己选择的和平方式解决争端，可以诉诸国际司法。解决争端的四种可供选择的办法：国际海洋法法庭、国际法院、一个按照《海洋公约》附件七组建的仲裁庭，以及一个按照《海洋公约》附件八组建的特别仲裁庭。

目前，韩国发表声明欲将日本诉诸司法，中国及其他缔约国在和平方式解决争端不能的情况下，也存在诉诸司法的可能。

以上探讨，如有不当之处，敬请指正。

[1] U.N. Doc. A/CONF. 13/1. 56; [1958] (Cmd. 584).

[2] 陈慈阳著：环境法总论，中国政法大学，2003.7.

[3]《海洋法国际公约》

https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml

[4] Government of Japan’s Announcement on Fukushima Treated Water Release Decision.       

https://www.state.gov/government-of-japans-announcement-on-fukushima-treated-water-release-decision/