汇业评论

文 | 潘志成 姚姝 汇业律师事务所 合伙人 

2021年4月10日国家市场监督管理总局公布了对阿X集团控股有限公司的处罚决定书，阿X集团因“没有正当理由限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为，被处以其2019年度中国境内销售额4%的罚款，计182.28亿元。对此处罚，阿X集团迅速在其官方公号上作出回应，表示“诚恳接受，坚决服从。”

由此案引申出一个实务中的问题——如果企业不服市场监督局的反垄断处罚，该向哪家法院提起行政诉讼？

一、司法实践统计

尽管此问题在前述阿X集团案中没有讨论的必要，但并非这个问题本身没有意义。事实上，仅根据对威科数据库的检索和统计，截至日前因对国家或各省级反垄断执法机关反垄断处罚决定不服而提起的行政诉讼，已经高达数十起，有多起案件因相同垄断行为导致多家企业被处罚，其中部分被罚企业基于不同处罚决定书而分别提起诉讼，若此类案件作为相同诉由案件合并计算，案件也高达十起。

从下文统计列表中可以看到，有些案件在基层法院审理、有些案件在铁路运输法院或中级人民法院审理、还有些案件在北京第一中级人民法院或者北京市西城区人民法院审理，很难找出其中的管辖规律。

 二、一审法院管辖规则

前述10起案件的一审管辖法院看似没有规律，而且与垄断民事纠纷案件的管辖完全不同。的确，《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（2020）仅规定“第一审垄断民事纠纷案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖”，但最高院并未有专门明确规定不服垄断处罚的行政诉讼案件管辖。

在此情况下，针对国家及各省级垄断执法机关处罚决定的行政诉讼案件，原则上应适用行政案件管辖的一般规则。具体而言，根据《行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”同时根据第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”此外第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

综上，我们可以总结出针对国家及各省级反垄断执法机关处罚决定提起行政诉讼的五条管辖规则：

规则一：执法机关所在地基层法院管辖

针对省级反垄断执法机关处罚决定，因执法机关并非国务院部门或县级以上人民政府，原则上由执法机关所在地基层法院管辖，例如山东恒宇会计师事务所诉山东省工商局垄断处罚案，由山东省济南市历下区法院管辖。

规则二：指定法院管辖

针对省级反垄断执法机关处罚决定，如省高院就行政诉讼一审法院有特别指定的，则按省高院指定的一审法院管辖，例如陕西省高院指定西安铁路运输法院管辖原西安市各区基层法院的一审行政诉讼案件，因此西安宏林实业有限公司诉陕西省物价局垄断纠纷案，由西安铁路运输法院管辖。

规则三：复议机关所在地基层法院管辖

对省级反垄断执法机关处罚决定不服提起行政复议，复议后如果复议机关维持原行政处罚决定的，作出原行政处罚决定的行政机关和复议机关为共同被告，可以选择在复议机关所在的基层人民法院提起诉讼，也可以选择在作出原行政处罚决定的行政机关所在的基层人民法院提起诉讼；该情形的司法审查围绕的仍然是省级反垄断执法机关作出的行政处罚决定的合法性，故无论选择在最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院起诉，还是选择在复议机关所在地人民法院起诉，均由基层人民法院管辖。例如山东省大宇有限责任公司会计师事务所诉国家工商总局及山东省工商局垄断处罚案，由北京市西城区人民法院管辖。

规则四：复议机关所在地中级人民法院管辖

对省级反垄断执法机关处罚决定不服提起行政复议，复议后如果复议机关改变原行政处罚决定的结果，包括确认原行政处罚决定无效及确认原行政处罚决定违法（以违反法定程序为由确认原行政处罚决定违法的除外），复议机关为被告，可向复议机关所在地的中级人民法院提起诉讼。该情形的司法审查围绕的是复议决定的合法性，而非省级反垄断执法机关处罚决定的合法性，故管辖权依法属于中级人民法院。

规则五：国家部委机关所在地中级人民法院管辖

如果对国家反垄断执法机关处罚决定不服，则可向国家反垄断执法机关所在地的中级人民法院提起诉讼，例如潍坊普云惠医药有限公司诉国家市场监督管理总局垄断处罚案，由北京市第一中级人民法院管辖。

三、二审法院管辖规则

按照前述五种管辖规则，可以解决对国家及各省级反垄断执法机关垄断处罚决定不服提起行政诉讼的一审法院管辖问题，但是一审之后如企业仍不服一审判决，又并非都是向其上级人民法院进行上诉。

关于垄断行政案件的上诉管辖法院，根据《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》（2018）第二条规定：“知识产权法庭审理下列案件：（三）不服高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院对发明专利、实用新型专利、外观设计专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件、垄断行政处罚等作出的第一审行政案件判决、裁定而提起上诉的案件”。

据此，可以总结对垄断处罚决定不服提起行政诉讼的二审管辖规则如下：

规则一：最高人民法院管辖

如果行政诉讼一审由中级人民法院管辖，则二审上诉将由最高人民法院直接管辖。例如针对国家市场监督管理总局的垄断处罚决定不服提起行政诉讼后，一审在北京市第一中级人民法院管辖，二审则由最高人民法院管辖。

规则二：上级法院管辖

如果一审由基层法院或者高级人民法院确定的跨行政区域管辖的法院管辖，例如铁路运输法院，则二审由该基层法院或铁路运输法院的上级法院管辖。例如西安宏林实业有限公司诉陕西上物价局垄断处罚案，一审由西安铁路运输法院管辖，二审则由该院的上级法院西安铁路运输中级法院管辖。

四、结语

鉴于垄断纠纷相对于普通民商事纠纷更具有复杂性，对于垄断民事纠纷，最高院已经通过《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》、《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》等规定，明确一审由知识产权法院、省会所在地中级人民法院、计划单列市中级人民法院管辖，二审由最高人民法院直接管辖。然而，针对国家及省级反垄断行政执法机关垄断处罚决定所提起的行政诉讼，其管辖规则尚缺乏类似民事纠纷案件管辖那样的集中性和统一性，实践中是否会导致个别低层级的区人民法院因缺乏审理经验而未能作出正确判决？是否会出现与上诉法院裁判尺度不一的情况，这些问题有待进一步观察和解决。