汇业评论

文 | 郭亚飞 合伙人 边不拘 汇业律师事务所

摘要

医疗器械领域的“母法”《医疗器械监督管理条例》（以下简称：新《条例》）已于2021年3月18日正式发布，并将于6月1日正式实施。

新《条例》发布前的2020年，是在充分摸索论证基础上通过技术指南等层面的文件落实医疗器械领域各项深化改革措施的关键一年。该年度出台的法律文件多是为新《条例》以及相关核心配套规章同步实施所做的重要准备，内容涉及医疗器械全生命周期各环节，具体包括医疗器械拓展性临床试验、真实世界数据应用、注册质量管理体系核查、进口医疗器械境内生产、带量采购、不良事件监测与风险评价、唯一标识、质量抽查检验等，直接影响医疗器械企业各业务部门的操作实践。

*《医疗器械监督管理条例（2021修订）》已于2021.03.18正式发布。本文为确保体系完整，将修订草案一并归纳。

（一）临床试验与研发

1. 国家药监局、国家卫健委《医疗器械拓展性临床试验管理规定（试行）》 2020.03.14发布/生效

简介：

医疗器械拓展性临床试验，是指患有危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的患者，可在开展临床试验的机构内使用尚未批准上市的医疗器械的活动和过程。该管理规定对医疗器械拓展性临床试验的启动条件与备案管理等进行了规定，着重强调了受试者的权利，并明确了该特殊临床试验的管理要点。

简评：

该《管理规定》落实了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》提出的支持医疗器械拓展性临床试验的改革方向。通过该规定可以看出拓展性临床试验与一般临床试验在流程、启动条件等方面均有不同，例如：受试者在一般临床试验中仅签署知情同意书，而在拓展性临床试验中受试者还应当与研究者、申办者和临床试验机构签订协议；临床试验一般由申办者提出，而拓展性临床试验患者、申办者或研究者均可提出；一般临床试验在已备案的临床试验机构（二级甲等以上资质）即可开展，拓展性临床试验则要求机构具备三级甲等资质。医疗器械企业临床试验部门需准确把握该规定的众多细节。

2. 国家药监局《需进行临床试验审批的第三类医疗器械目录（2020年修订版）》 2020.09.14发布/生效

简介：

2014年10月1日，原国家食品药品监督管理总局组织制定发布了第一版《需进行临床试验审批的第三类医疗器械目录》，对规范医疗器械临床试验的开展发挥了积极作用。新修订的目录增加了适用产品的共性原则描述，调整了6项目录产品描述，删除了2项产品，更新了分类编码。

简评：

调整后的目录以“共性原则+产品描述”为表现形式，同时满足两部分内容要求则可以判定为本目录适用产品，更加契合“风险—受益”的评价理念和科学监管的要求。在细化产品描述的同时，明确了产品所属分类目录中子目录编码。医疗器械企业临床试验部门应注意判断在研新产品是否适用这一新规。

3. 国家药监局《真实世界数据用于医疗器械临床评价技术指导原则（试行）》 2020.11.24发布/生效

简介：

在全球真实世界数据和真实世界研究处于快速发展阶段的大背景下，国家药监局在年初发布《真实世界证据支持药物研发与审评的指导原则（试行）》后于同年又发布该指导原则，紧跟世界前沿趋势。该指导原则将真实世界证据用于医疗器械（包括体外诊断试剂）临床评价的常见情形分为11种，为申请人使用医疗器械真实世界数据申报注册以及监管部门对该类临床数据的技术审评提供技术指导。

简评：

新《条例》在医疗器械临床评价与临床试验的监督管理方面发生了巨大变化。旧版《条例》对医疗器械的临床评价与临床试验主要按照医疗器械分类管理，而根据新《条例》规定，企业可以优先选择同品种临床评价路径，该路径使用的临床文献资料、临床数据不足以确认产品安全、有效的，则应当开展临床试验。该《指导原则》将“在同品种临床评价路径中提供临床证据”作为真实世界证据应用的第一种情形，与新《条例》的调整相呼应。

（二）注册上市

4. 国家药监局《医疗器械注册质量管理体系核查指南》 2020.03.10发布/生效

简介：

该核查指南适用于医疗器械监管部门对第二类、第三类医疗器械注册质量管理体系现场核查，基本依照医疗器械GMP体例提出了对机构与人员、厂房、设施设备、文件管理、设计和开发、采购与生产、质量控制以及样品真实性等方面的重点核查内容。

简评：

根据长三角四省市注册人制度试点落实情况，新《条例》实施后，监管部门在医疗器械注册质量体系核查实践中重点关注以下几个方面：

1. 注册申请人是否具备承担医疗器械质量安全责任的能力；

2. 注册申请人是否具备对受托生产企业进行质量管理体系评估、审核和监督的能力；

3. 注册申请人对委托生产产品的技术文件、生产工艺、设计变更等有效转移情况；

4. 关键工序、特殊过程、关键物料的供应商情况；

5. 注册申请人委托外部机构进行设计开发的情况（委托外部机构设计开发适用）。

医疗器械企业的RA、QA部门需予以重视。

5. 市场监管总局、国家药监局等部门《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》 2020.11.25发布/生效

简介：

《工作方案》制定了多项创新措施：一是在大湾区内地9市开业的指定医疗机构使用临床急需、已在港澳上市的药品，由国家药监局批准改为由国务院授权广东省人民政府批准；二是在大湾区域内开业的指定医疗机构使用临床急需、港澳公立医院已采购使用、具有临床应用先进性的医疗器械，由广东省人民政府批准；三是建立国家药监局药品和医疗器械审评检查大湾区分中心，为大湾区生物医药产业创新发展提供国家级的技术支撑；四是支持在横琴粤澳合作中医药科技产业园发展中医药产业；五是在大湾区开展药品上市许可持有人、医疗器械注册人制度改革；此外，还提出将在广东省中山市增设药品进口口岸。

简评：

《工作方案》推动粤港澳监管机制对接，在大湾区内地9市和港澳之间建立涵盖采购、进口、通关、贮存、配送、使用全过程管理的监管体系，该政策便利将吸引医药和医疗器械研发生产企业以港澳为基地申请新药和医疗器械注册。

（三）生产

6. 国家药监局综合司《医疗器械生产质量管理规范独立软件现场检查指导原则》 2020.05.29发布/生效

简介：

《指导原则》整合医疗器械GMP及《医疗器械生产质量管理规范附录独立软件》所规定的条款，制定了“机构和人员、厂房与设施、设备、文件管理、设计开发、采购、生产管理、质量控制、销售和售后服务、不合格品控制、不良事件、分析和改进”的具体检查指导原则。

简评：

随着软件技术的不断革新，越来越多的医疗器械用上了软件，软件类医疗器械是医疗器械中非常特殊的类别。医疗器械软件包括独立软件和软件组件。独立软件包括通用型软件（例如PACS、中央监护软件等）和专用型软件（例如Holter数据分析软件、眼科显微镜图像处理软件等），需单独注册。每种软件的开发、使用、维护和风险级别完全不同。作为医疗器械GMP及这一附录的配套监管文件，该《指导原则》为监管部门开展现场检查和检查结果评估提供详细指导，也可用于相关企业进行生产质量管理体系自查。

7. 国家药监局《关于进口医疗器械产品在中国境内企业生产有关事项的公告》 2020.09.18发布/生效

简介：

进口医疗器械注册人通过其在境内设立的外商投资企业在境内生产第二类、第三类已获进口医疗器械注册证产品的有关事项，适用《公告》。除对相关注册要求进行说明外，《公告》还提出了注册体系核查要求和上市后监管要求，并明确中国境内企业投资的境外注册人在境内生产已获进口医疗器械注册证的第二类、第三类医疗器械产品的，或港澳台地区已获医疗器械注册证的产品，有关事项均参照《公告》执行。

简评：

《公告》的核心内容是在产品设计不发生改变、质量体系保持基本一致，产品安全有效性没有发生显著变化的前提下，通过认可大部分已注册进口医疗器械注册人原已提交的注册申报资料以加快注册流程。这为进口医疗器械注册人提供了另一项商业选择。需注意的是，产品应由进口医疗器械注册人在境内设立的外商投资企业进行生产，不属于医疗器械注册人制度试点工作范围，不得委托生产。

（四）经营

8. 国家组织高值医用耗材联合采购办公室《国家组织冠脉支架集中带量采购文件》 2020.10.26发布/生效

简介：

冠脉支架的带量采购是医疗器械集采改革后的首次实践。《文件》规定了本次采购的主体、采购单元、意向采购量，对申报企业的资格、采购周期以及获得拟中选资格条件、购销三方协议等事项，为首次国家医用耗材集采明确了具体的实施方案。

简评：

冠脉支架的国家集采文件在很大程度上吸纳了药品国家集采的成果，在文件的编制体例上与药品集采基本相同，在入围排序、供应地区确认、购销交易安排等方面有所区别。总的来看，医疗器械的集采将进一步常态化制度化，集采范围将进一步拓展，集采政策将更加精细，改革速度将适当加快。详细内容可参考阅读笔者《医药产品集中采购与相关法律合规风险》一文。

（五）不良事件监测与信息追溯

9. 国家药监局《医疗器械注册人开展不良事件监测工作指南》 2020.04.03发布/生效

简介：

《工作指南》明确，注册人承担医疗器械不良事件监测主体责任，应当建立医疗器械不良事件监测工作制度，配备数量与其规模相适应的人员从事医疗器械不良事件监测工作，主动收集、上报、调查、分析、评价医疗器械不良事件，及时采取有效措施控制风险并发布风险信息，对上市医疗器械的安全性进行持续研究，按要求开展风险评价及重点监测工作并提交相关报告，积极配合药品监督管理部门和监测机构开展的医疗器械不良事件监测相关工作。

简评：

《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》已于2019.01.01生效，该管理办法最引人注意的是正式提及了医疗器械上市许可持有人概念，确立了上市许可持有人的主体责任。《工作指南》对于相关企业的主要作用是帮助企业的不良事件监测部门了解如何遵守该管理办法以及如何按照《指南》的指引将管理办法的规定内化为企业自己的标准规程（SOP）。

10. 国家药监局《医疗器械定期风险评价报告撰写规范》 2020.06.30发布/生效

简介：

该《规范》是医疗器械注册人、备案人起草和撰写定期风险评价报告的技术指导，也是医疗器械不良事件监测机构评价定期风险评价报告的重要依据。作为原则性指导文件，《规范》详细列明了定期风险评价报告的形式与内容要求，后附表中列出了相应文件模板，其中的个例不良事件报告表和汇总表为企业不良事件监测提供参考。

简评：

医疗器械产品上市后的定期风险评价报告是医疗器械不良事件监测的重要组成部分，《规范》着眼于定期风险评价报告，一方面有助于引导医疗器械注册人与备案人在实践中的规范操作，一方面也体现了医疗器械不良事件监测的操作趋于规范化与制度化，在统一企业对相关规定认知的同时也提高了监管部门的监管效能。

11. 国家药监局、国家卫健委、国家医保局《关于深入推进试点做好第一批实施医疗器械唯一标识工作的公告》 2020.09.29发布/生效

简介：

《公告》将自2019年7月以来开展的医疗器械唯一标识试点工作延长至2020年12月31日，鼓励企业在现有试点品种上自愿将更多品种，特别是《第一批国家高值医用耗材重点治理清单》中的产品纳入试点范围。同时《公告》明确了第一批唯一标识工作的自2021年1月1日正式展开，在原64个品种上新增5种高风险医疗器械，并要求注册人自正式实施日起按要求开展产品赋码、数据上传和维护等工作。

简评：

医疗器械唯一标识（UDI）是医疗器械产品的身份证号码，可实现全链条医疗器械通查通识，是加强全生命周期管理提升监管效能的重要手段，目前已成为解决医疗器械全球监管问题的通用语言，国际语言和专业语言。世界多个国家已发布相关法规和指导性文件，我国也已相继发布多个规范性文件。暂未列入首批实施清单目录的医疗器械企业需抓紧了解相关规则和首批企业的实施情况，做好相应准备。

12. 国家药监局《医疗器械注册人开展产品不良事件风险评价指导原则》 2020.11.25发布/生效

简介：

《指导原则》包括前言、适用范围、总体要求、评价工作内容、评价报告撰写、评价报告提交、有关说明7部分内容，明确了对医疗器械风险评价工作的一般要求。医疗器械风险评价工作内容包括但不限于以下方面：不良事件调查核实、监测数据和文献资料分析、其他风险信息分析、产品检验、风险分析与评价、风险控制。

简评：

本《指导原则》适用于注册人、备案人在境内开展医疗器械不良事件监测工作，帮助其理解和掌握医疗器械风险评价工作基本要求和工作内容，同时也可以作为医疗器械不良事件监测机构开展产品风险评价报告审核工作的参考文件。

（六）监督检查

13. 上海市、江苏省、浙江省、安徽省药监局《长江三角洲区域医疗器械注册人制度跨区域监管办法（试行）》 2020.02.13发布/生效

简介：

《长三角跨区域监管方法》以沪苏浙皖药监局于2019年发布的《长江三角洲医疗器械注册人制度试点工作实施方案》（下称：《长三角注册人实施方案》）为基础，着重规范医疗器械注册人跨区域委托生产的监督管理问题，适用于沪苏浙皖药监局对医疗器械注册人和受托生产企业等开展监督检查、监督抽检、投诉举报、不良事件监测、召回等问题。《长三角跨区域监管办法》对重点检查、日常检查内容进行了详细规定，对有因检查、联合检查、委托检查的具体实施方式进行了说明，并明确了对注册人与受托生产企业的各项行政处置问题。

简评：

新《条例》落实的注册人、备案人制度是医疗器械监管体系的根本制度，注册人制度已在多地试点数年，《长三角注册人实施方案》则是其中跨区域开展试点工作具有典型意义的法律文件，《长三角跨区域监管办法》作为其配套文件尤其侧重生产与委托生产环节监管，对即将与新《条例》配套修订并实施的《医疗器械生产监督管理办法》而言有相当强的立法参考价值。

14. 国家药监局《医疗器械质量抽查检验管理办法》 2020.03.10发布/生效

简介：

《管理办法》规定了药监局开展医疗器械质量抽查检验工作的检查对象、检查重点，并对检查抽样、检验管理和报告送达等事项的流程及要点进行了说明。医疗器械注册人、备案人以及从事医疗器械生产、经营、使用活动的单位和个人应当按照《管理办法》配合抽查检验，同时按照《管理办法》要求进行质量管理。

简评：

《管理办法》将《医疗器械质量监督抽查检验管理规定》（食药监械监〔2013〕212号）与《国家医疗器械抽查检验工作程序》（食药监办〔2014〕213号）整合优化，提出了重点抽查检验的医疗器械范围，细化了抽样、复检的要求与流程，同时增加了医疗器械注册人、备案人和被抽样单位的召回与风险控制义务。是医疗器械企业QA部门应予掌握的重要法律文件。

15. 国家药监局综合司《关于加强无菌和植入性医疗器械监督检查的通知》 2020.4.14发布/生效

简介：

《通知》强调，在对无菌植入医疗器械进行全面检查的基础上，重点关注高值医用耗材及疫情防控使用的医疗器械，并划定了重点检查的企业范围与生产、流通、使用重点环节的检查要点。在要求企业自查的基础上，强调各省、市县级药监部门要加强检查力度，及时查处违法违规行为。

简评：

自《国务院办公厅关于印发治理高值医用耗材改革方案的通知》（国办发〔2019〕37号）下发以来，高值医用耗材成为监管重点。《通知》明确了对无菌和植入性医疗器械进行检查的要点，相关检查过程与检查结果对其他高值医用耗材企业来说有较大的借鉴价值，可予关注。

16. 国务院《医疗器械监督管理条例（修订草案）》 2020.12.21通过

简介：

2020年12月21日国务院召开常务会议通过了《医疗器械监督管理条例（修订草案）》后，直至2021年3月18日才正式发布了新《条例》全文。新《条例》一是落实注册人、备案人制度，强化企业主体责任；二是落实改革举措，鼓励行业创新发展；三是完善监管制度，提高监管效能；四是加大惩处力度，提高违法成本。

简评：

从编撰体例来看，新《条例》与2017版《条例》相比未发生任何变动，但是法条数量从2017版的80条增加到107条，字数从14000余字增加到19000余字，可见在内容上有大量的调整和增加。新《条例》虽未采用上市许可持有人制度的概念，但通过注册人、备案人制度基本落实了其全生命周期的主体责任。根据有关通知，其核心配套规章的修订版，例如：《医疗器械注册管理办法》、《医疗器械生产监督管理办法》、《医疗器械经营监督管理办法》均将在今年6月1日前出台，与新《条例》同步实施，可密切关注。