汇业评论

文 | 郭青红 杨洁 严珍蓉 汇业律师事务所

汇业合规管理团队于不久前成功协助一家央企解除世界银行制裁。《汇业观察》特立“世界银行制裁解禁”专刊，邀请参与该项目的三位合规管理专家律师与各位探讨世界银行诚信合规管理要求，分享世界银行制裁解禁实务案例和经验。

第三部分 世界银行合规调查的应对

本系列前两部分中，我们对世界银行集团（简称“世界银行”）及其制裁，以及合规免责机制做了简要介绍，本文将从世界银行调查的程序及潜在后果出发，探讨应对世界银行调查的实务问题，并进一步就企业如何应对世界银行调查提出建议。

越来越多的中国企业参与到国际多边开发机构提供支持的项目中。世界银行作为世界最大的开发机构，通过提供贷款和度身定制的知识与咨询服务，为上百个发展中国家和转轨国家提供帮助。

随着中国企业国际化程度的逐步加深，我国“一带一路”战略的持续推进，众多的中国企业，尤其是工程建设、工程服务类企业，参与到世界银行以及其他国际多边开发机构贷款项目的投标、建设及服务中。与此同时，世界银行的诚信合规要求也给中国企业的国际化发展带来了深远的影响。

截至2021年3月9日世界银行官网公布数据，尚在制裁名单上的中国企业和个人共计130个（不含港澳台），包括107家企业，23个个人，2021年新增2家企业。

众所周知，一家企业如受到世界银行制裁，其业务发展、商业信誉乃至企业生存都将受到严重的影响。此外，世界银行政策还支持将可能违反本国法的情况移交本国司法机关，在此情况下企业还可能要承担本国的法律责任。因此，妥善应对世界银行调查，对于企业降低世界银行制裁风险有着至关重要的意义。

一、世界银行调查的依据

世界银行的调查分为内部调查和外部调查，外部调查指针对世界银行贷款项目中欺诈、腐败、共谋、胁迫和妨碍等不正当行为的指控进行的调查，内部调查指针对世界银行内部员工不当行为的指控进行的调查。本文的探讨仅涉及世界银行外部调查。

从世界银行公布的近五年外部调查数据来看，世界银行进行的外部调查中，欺诈、腐败、共谋依次为导致调查的前三大事由。

节选自：《世界银行集团制裁体系2020年报》（World Bank Group Sanctions System Annual Report FY20）

世界银行公开发布的《诚信合规指南》明确规定，“禁止不当行为，行为准则或类似文件或往来函件中明确规定并明确禁止的任何形式的不当行为（欺诈、腐败、共谋和胁迫行为），不论是直接的还是间接的，不论是通过其有效控制下的代理人和其他中间人。”

此外，世界银行发布的采购指南相关文件中亦规定，世界银行的政策要求借款人（包括世界银行贷款的受益人）、投标人、供货商、承包商、分包商等实体及其任何员工在世界银行贷款的合同采购和执行过程中遵守最高的道德标准。

如果世界银行确定前述企业和个人在竞标或合同履行过程中参与了腐败、欺诈、共谋、胁迫或存在妨碍行为，世界银行将拒绝其为中标人或取消已分配给相关合同的贷款额。同时，世界银行要求在项目的招投标文件及合同文件中明确前述诚信合规规范，并在世界银行贷款的合同及其招标文件和合同文本中包含投标人、供货商和承包商及其分包商、代理人、员工、咨询顾问、服务提供商或供货商等必须允许世界银行检查与投标和履行合同有关的所有账户、记录和其它文件，并由世界银行指定的审计师对其进行审计。世界银行的诚信合规制度规范及项目招标文件、合同文件等为世界银行启动外部调查提供了实体依据。另外，世界银行公开发布的世界银行制裁程序、一般制裁原则和指南、制裁委员会规则等程序性文件中规定了案件调查和制裁机构的权限、调查及制裁程序、被调查/制裁对象的权利等事项，为世界银行调查的实施提供了程序性规范。

二、世界银行调查的程序

世界银行设置廉政局（Integrity Vice Presidency, INT）, INT是世界银行内的一个独立单位，负责世界银行资助项目中各类不当行为的合规调查、启动制裁审查程序，是本文探讨的世界银行外部调查的实施主体。廉政局通过分享调查发现、提供建议等为世界银行的主要业务部门和外部利益相关者提供支持，从而减轻欺诈和腐败风险。廉政局直接向世界银行行长报告，并受世界银行执行董事会下设的审计委员会监督。

世界银行官网的廉政局页面设置有在线举报欺诈与腐败的渠道，廉政局鼓励参与世界银行资金支持项目的人员举报各类不当行为，INT调查的主要来源是它收到的举报。

INT对收到的举报进行筛选、分析，如举报内容属于世界银行“可制裁行为”且举报事项涉及世界银行贷款项目的，INT将受理该举报并进行调查。通常采用查阅项目文件、人员访谈等方式展开，并可能根据合同对企业启动审计。

如果INT认为其调查有充分证据证明存在可制裁行为，INT将编写最终调查报告。对于有充分证据证明存在可制裁行为的，INT将向资格暂停与取消官（Chief Suspension and Debarment Officer, SDO)或评估与资格暂停官(Evaluation and Suspension Officer, EO)提交“指控声明及证据”（Statements of Accusations and Evidence, SAEs)，由此启动制裁程序。

INT完成调查后还可通过与被调查企业或个人达成和解的形式实施制裁，所有被调查企业或个人均可选择通过和解协议协议的形式解决问题，以代替制裁程序。

INT负责谈判和起草和解协议。和解协议一般包括实施的制裁以及具体的合作和补救义务。已完成的和解协议随后由世界银行集团总法律顾问审查，并最终由SDO或EO批准，以确定被调查企业或个人自愿签订和解协议，并充分了解协议内容，以及协议条款与世界银行制裁指南基本一致。

三、世界银行调查的应对及注意事项

世界银行制裁体系2020年报公布数据，2020财年INT共收到2598份投诉，其中INT仅对429份投诉进行了初步的外部调查，可见，绝大部分投诉事项不在INT的调查范围内。

另一角度亦可说明，一旦INT启动调查程序，则意味着其有合理理由怀疑被调查企业或个人存在可制裁行为，因此，被调查企业或个人在收到世界银行调查通知时应予以重视、立即响应。及时有效的应对，将可化解制裁危机或降低世界银行制裁风险。

1. 及时部署人员，制定应对方案

INT的调查以向企业发送函件的方式启动，收到INT函件的企业应对此高度重视，立即响应。企业应尽快成立工作小组，由公司内部合规、审计、纪检监察及相关专业部门人员组成，对世界银行调查事项进行内部初查，掌握相关情况。

鉴于内部自查的过程及结果性文件未来很可能作为向世界银行提出抗辩的证据，企业最好在第一时间聘用外部律师进行独立、全面的调查。

为有效避免受制裁的风险，企业应制定专业应对方案，尝试将问题解决在初步询问及调查环节。应对方案应区分不同阶段的情况，在INT初步询问阶段，企业应尽快自查，评估INT可能的调查方向及制裁风险，对是否存在可制裁行为进行初步判断，并基于初步评估情况向世界银行回函，如企业经过自查未发现可制裁行为，应提供充分证据使廉政局认可并结束调查。

当INT进入正式调查，企业的应对方案应重视证据的提交环节，企业内部对与世界银行的沟通和提交的证据应充分评估，积极寻求外部律师的专业意见，防止误提交可能给企业带来负面效果的证据，同时防范出现可能加重制裁的情况。

另外，非常重要的两点是：

（1）企业还需要识别并主动停止任何可能涉及调查事项的不当行为，及时惩处相关责任人。

根据世界银行《一般制裁原则和指南》的规定，自愿采取更正措施，包括在调查前自行停止违规行为，对责任主体进行内部处罚，进行整改以避免再次产生违规行为和赔偿或经济补偿等，可在基准处罚幅度上减轻1-3年或减轻33%幅度。因此，主动采取补救措施是减轻世界银行下一步可能采取的制裁措施的关键因素之一。

（2）切忌在接受调查过程中隐瞒信息资料，或者创设、提供任何虚假陈述、材料、信息或报告，导致在被调查过程中出现舞弊欺诈行为而被加重处罚。

2. 配合世界银行调查的积极态度

根据世界银行《一般制裁原则和指南》的规定，积极配合调查，包括协助并持续配合调查，同时进行内部调查，主动承认错误并承担责任，以及资源接受约束等，可在基准处罚幅度上减轻1-3年或减轻50%幅度。

可见，被调查企业和个人向INT展现积极的配合态度十分重要，包括严格遵循世界银行来函要求的时限提交材料、积极提供自查反馈和证据、迅速相应世界银行调查需求、主动采取调查涉及事项的内部处置措施等。

需要特别注意的是：

（1）企业应诚信对待世界银行调查，切勿采取销毁相关文件等手段逃避调查，证据保全在调查过程中至关重要。如世界银行认为被调查企业或个人可能存在“阻碍调查”的情形，将加重处罚。

（2）切勿消极应对或怠于配合调查，否则很难取得减免处罚。

3. 充分行使抗辩权利

被调查企业和个人对世界银行的调查享有抗辩权利，世界银行调查函通常会给予被调查企业及个人一定的抗辩期。

在该期限内，被调查企业应尽可能完成自查及制裁风险评估，制定抗辩策略并准备相关证据，及时向世界银行提交抗辩材料。

如预估前述工作在抗辩期内无法完成，应尽快向世界银行申请延期，加强与世界银行沟通，避免因程序性事项影响世界银行对实体问题的认定。

4. 把握和解机会

如前所述，所有被调查企业或个人均可选择通过和解协议的形式解决问题，以代替制裁程序。如被调查企业可以通过和解协议承诺满足世界银行特定条件和要求，换取免于世界银行制裁或减轻制裁处罚，无疑是企业解决该调查事项的更优途径。

因此，企业应通过内部调查，对制裁风险进行充分评估，仔细权衡“和解结案”与“制裁”的利弊并及时做出是否向世界银行提出和解的决定。

结语

虽然随着中国企业的国家化发展，世界银行等国际多边机构的合规规范对中国企业的影响逐渐深远，相关合规风险日益明显，但如何有效应对世界银行和其他国际多边机构的合规调查和制裁对于很多中国企业来说并非迫切的管理需求。再完美的应对都不及防患于未然。

在践行“一带一路”国家战略，开展国际合作过程中，中国企业应主动建立和完善与诚信合规国际规范相匹配的合规管理体系，并切实落实在项目招投标、融资、建设、服务等环节中，同时持续培养和提供员工的合规意识，全面预防和管控合规风险，提高企业的合规竞争力和可持续发展能力，为国家“一带一路”战略的稳定实施贡献一份力量。

我们的建议是：

1. 主动纠正不正当行为，对违规人员给予处罚，切忌在被调查过程中再次出现舞弊行为；

2. 主动、积极地配合调查，切忌消极懈怠；

3. 充分行使抗辩权利；

4. 争取、把握好和解机会；

5. 聘请专业律师支持。

主动合规，行稳致远！