汇业评论

文 | 王羽 孙莹莹 张秀秀 汇业律师事务所

一、安全合规简介

安全合规管理在企业管理中占据举足轻重的作用。《中央企业合规管理指引（试行）》 和《企业境外经营合规管理指引》将安全生产列为企业合规管理的重点领域之一。“8.12天津滨海新区爆炸事故”、“3.21响水爆炸事故”等一系列重特大安全生产事故，不断将政府监管和企业安全生产合规管理要求推向严化。企业依法开展安全合规管理，承担严格的主体责任。按照目前主流风险管控理念，绝大部分安全生产事故都是可以避免的，造成事故的主要原因大多是由于人违章指挥、操作者安全知识匮乏、安全管理不到位等造成的。因此，坚持以安全合规为根本，以安全生产责任制和合规管控为核心，建设安全合规管理体系，才能不断提高企业安全水平，提升各级管理人员和员工的安全生产执行力，克服和管控人的不安全行为，物的不安全状态和不健全的安全制度，才能有效预防和减少安全生产事故。

企业安全合规可以追溯至16世纪的欧洲，在当时的许多国家，警察的工作中已经包含检查工厂、颁发许可以监督企业的安全生产。1887年美国洲际贸易法的颁布，通常被认为是通过立法明确政府监管企业安全合规职责的标志。企业安全合规不仅是企业自身的事务，而且是社会管理体制的一部分。在管理的主体、对象、措施和结果等4个方面，企业安全合规管理的主体除企业自身之外，还有立法机构、政府执法机构、行业协会、认证机构以及社会组织等非政府机构；合规管理的对象，不仅包括企业，还包括人员、环境、设施设备和物料的行为或状态。合规管理的措施，既包括监管结果的规章制度，也包括识别风险和控制特定行为的规程措施。合规管理的结果，即绩效反馈的要求上，尤其强调风险管控的不确定性和持续改进的要求。

企业安全合规既涉及合规管理的基本构成，即组织建设、制度建设、能力建设、合规风险识别和应对，以及持续改进等部分，还包括现场管理、应急管理、事故管理。与其他领域合规管理相比较，安全合规管理在组织建设、制度建设和能力建设方面尤其突出严格主体责任，特别重视持续开展风险识别评估、隐患排查治理，强调安全措施在生产经营管理中的优先性、全面性、适用性，以及现场安全管理实施的动态监控。

企业安全合规风险的识别和应对，是企业安全合规建设的基础。企业面对的主要的、共性的安全合规风险，包括综合安全、过程安全、危险物品安全、设备安全、消防安全、职业安全六个部分。

二、中国安全执法监管及近期典型案例

（一）安全监管趋势简述

国家高度重视安全生产，强调“发展绝不能以牺牲人的生命为代价”这条红线。目前，我国的安全监管方式，主要以政府对企业的直接监管为主，特征包括安全法律法规的不断加严，管理体系和各类标准和规范要求日趋复杂，法律责任加重。在吸取有关事故教训的基础上，安全监督管理不断加重包括企业在内的各相关方安全责任，力图通过建立安全生产责任制，督促企业制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患和监控重大危险源，不断加强项目安全生产规范化建设，以期建立充分有效的预防机制，规范生产行为，实现使各个生产环节符合有关安全生产法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环处于良好的生产状态，并持续改进的监管目标。

从国家应急管理部公布的政策法规统计来看，截至目前，我国共有安全生产相关法律约13部，行政法规约42部，国家应急管理部门规章约70部，国家各类安全生产标准约800项。安全生产立法处于数量快速增加、修法频繁、法律责任严化的阶段。

近两年，我国在安全生产领域，出台了一系列重要的法律法规和规定。其中，伴随着应急管理机制的改革，《中华人民共和国消防法》于2019年4月23日进行了修订。消防救援机构取代了公安机关消防机构，国家综合性消防救援队取代了公安消防队。应急管理部门被赋予新的职能，如对辖区的消防工作进行监督管理；对消防安全重点单位报本级人民政府备案；制订和公布消防产品相关政策；向本级人民政府书面报告重大火灾隐患等。建设工程审验相关工作，包括审验哪些工程，具体的审验和备案等行政审批，备案抽查、监督管理等，均转由住建部门负责。

危险品安全管理方面，交通运输部等六部门发布的《危险货物道路运输安全管理办法》于2020年1月1日起施行。《办法》加强托运、承运、装卸环节的安全义务，一是明确托运人在危险货物信息确定、妥善包装、标志设置、托运清单及相关单证报告提供等方面的义务。二是要求承运人使用符合标准且与危险货物相匹配的车辆、设备运输，制作并使用危险货物运单，在运输前履行相关检查义务。三是明确装货人在充装或者装载前查验相关事项，装载作业符合相关标准，并做好相关信息的记录和保存。四是要求收货人及时收货，并按照操作规程进行卸货。此外，《办法》还明确例外数量、有限数量危险货物等的特别管理要求；加强危险货物运输装备在生产、检验等环节的安全管理；对危险货物运输车辆运行管控措施进一步规范和统一。

我国在2019年实现了事故总量、较大事故、重特大事故起数“三个继续下降”。2020年，取得了历年来全国生产安全事故起数和死亡人数最少、自然灾害因灾死亡人数最少的成效。但是，近年来重特大事故仍然时有发生，危险化学品、煤矿、非煤矿山、消防、交通运输、建筑施工等传统高危行业风险还没有得到全面有效防控，污染防治、城市建设、新能源等领域新情况新风险又不断涌现。为此， 2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》，在历史上第一次对于一个行业领域安全生产工作专门印发文件，充分体现了国内对于危化品安全生产工作的高度重视，同时也反映出危化品安全系统性风险凸显。2020年4月，国务院安委会印发了《全国安全生产专项整治三年行动计划》，将进一步提高企业安全管理能力，推动企业定期开展安全风险评估和危害辨识，建立完善隐患排查治理体系，督促企业加大安全投入，大力开展安全生产标准化规范建设，加强企业安全管理制度建设，进一步加强安全生产监管。

（二）近期典型案例

1.江苏响水天嘉宜公司“3.21”特大爆炸案事故

2019年3月21日14时48分许，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司长期违法贮存的硝化废料因持续积热升温导致自燃，燃烧引发硝化废料爆炸，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失198635.07万元。

企业安全和环保管理混乱，是事故发生的主要原因。涉案企业违反国家环境保护和安全生产法律法规，长期违法违规贮存、处置硝化废料。控股公司倪家巷集团与天嘉宜公司共同决策实施不法行为，为了集团自身利益，在天嘉宜公司技术、设备不过关的情况下仍同意上马间苯二胺项目生产线和硝化工段，明知硝化废料有毒、易燃易爆且储存地点不符合安全条件，仍未加强安全管理，未对硝化废料大量、违法贮存予以制止或提出合理处置方案，放任天嘉宜公司非法储存危险物质，最终造成重大人员伤亡和财产损失，倪家巷集团、该集团和天嘉宜公司相关责任人应依法对事故后果承担刑事责任。涉案公司还违反国家规定，非法焚烧危险废物，严重污染环境，后果特别严重。此外，第三方安全与环境服务中介机构弄虚作假，出具虚假失实文件，导致重大风险和事故隐患未能及时暴露，干扰误导了有关部门的监管工作。

2020年11月30日，江苏省盐城市中级人民法院和所辖响水、射阳、滨海等7个基层人民法院，对江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特大爆炸事故所涉22起刑事案件进行一审公开宣判，对7个被告单位和53名被告人依法判处刑罚。 

2.沈海高速浙江温岭段“6·13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故

2020年6月13日16时41分许，浙江省台州市温岭市境内沈海高速公路温岭段温岭西出口下匝道发生一起液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故，共造成20人死亡，175人受伤，直接经济损失9470余万元。事故直接原因是，事故车辆行驶至弯道路段时，未及时减速导致车辆发生侧翻，罐体前封头与跨线桥混凝土护栏端头猛烈撞击，形成破口并快速撕裂、解体，导致液化石油气迅速泄出、汽化、扩散，遇过往机动车火花产生爆燃，最后发生蒸汽云爆炸。

涉事企业的安全管理不足是事故发生的重要原因，除了涉案危险品运输有限公司未遵守国家有关危化品运输的法律法规，未严格开展GPS动态监控、安全教育管理、如实上传电子路单等工作，存在车辆挂靠经营等违规行为，GPS监管平台运营服务商违规协助企业逃避监管等涉嫌违法行为之外。这一事故也暴露出强制性安全生产标准化建设等级评定工作流于形式的弊端，相关评定机构未发现企业自评报告弄虚作假、监控人员配备不符合规定等问题，违规发放安全生产标准化建设等级证明，违规将年度核查评定为合格。

三、企业安全合规现状和意识

我国目前仍然处于工业快速发展时期，生产型企业的安全管理处于建设阶段，大多数企业的安全文化未有效建立，面对生产压力时企业领导者选择安全让步于生产的情况仍然比较常见。大多数企业的安全管理，以满足法律法规和执法机构的强制监管要求为主。部分企业为满足认证认可机构等第三方机构认证要求，也相应开展相应的合规管理。

《安全生产法》第四条要求，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。安全生产标准化管理，是行政监管强制推动企业安全合规管理的一种方式。GB/T33000《企业安全生产标准化基本规范》中定义的企业安全生产标准化管理，是指通过落实安全生产主体责任，全员全过程参与，建立并保持安全生产管理体系，全面管控生产经营活动各环节的安全生产和职业卫生工作，实现安全健康管理系统化、岗位操作行为规范化、设备设施本质安全化、作业环境器具定置化，并持续改进。

GB/T28001《职业健康安全管理体系 规范》定义的安全，是指免除了不可接受的损害风险的状态。GB/T45001《职业健康安全管理体系 要求及使用指南》定义的企业职业健康安全管理体系，是指为了防止工作人员受到与工作相关的伤害和健康损害并提供健康安全的工作场所，建立和实施的管理体系。《安全生产法》第一条提出该法的立法目的，是防治和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全。因此，狭义的安全合规管理以生命为核心，同时兼顾财产安全，要求企业的生产经营活动与国家安全生产管理法律、法规、标准、政策以及企业内部规则相一致。广义的安全合规管理，还要求包括除生产经营以外的各类社会活动，以及除生命健康和财产安全以外的其他利益具有损害风险的活动，与安全相关法律、法规、标准、政策等相一致。

但是，不论出于满足强制监管要求或是认证要求，目前的企业安全合规仍然严重偏向于命令-控制性为主。在另一方面，安全合规具有鲜明的预防性特点，安全管理是一种系统性预防状态，或者说是针对预测情景的风险因素识别和响应判断，建立在事件发生前，施加给管理对象或者由对象主动接受，以期提高安全性，降低风险的管理系统。因此，有效的安全合规管理非常强调系统性、主动性、持续性。单纯依赖或被动应对政府的安全监管，以强制性压紧压实和加重企业安全责任为主，被动适应日趋复杂的监管要求的安全管理模式，势必影响企业和从业人员主动开展安全管理的积极性，不利于提升企业的安全管理水平。

四、汇业安全合规法律服务

汇业律师事务所是一家综合性大所，企业合规是其核心服务领域之一，包括安全合规在内的多个专业领域具有经验丰富且复合学科背景的专业人才。汇业在环境合规领域能够提供的服务包括但不限于：

1.企业日常安全管理合规，具体包括：安全责任制与合规管理体系构建、企业安全风险管理和危机应对、安全法规预警及更新、现场安全风险隐患排查、管理层培训及从业人员教育；

2.企业安全相关手续的法律咨询，具体包括：安全审查及“三同时”手续、许可证申领及证后管理、作业证管理等；

3.安全合规审计/诊断，具体包括：安全合规审计、供应商、承包商合规性审查；

4.出具安全风险法律意见书、备忘录，具体包括：安全规制与政策规划影响、安全法律责任分析、交易及第三方服务合同中的安全责任条款审查；

5.安全争议解决，具体包括：安全事故调查、民事诉讼、刑事辩护、行政处罚听证、行政复议与行政诉讼、事故损害赔偿磋商。