汇业评论

文 | 严珍蓉 杨洁 郭青红 汇业律师事务所

2020年，不平凡的一年。在合规领域亦是如此。无论是从企业自身内在管理需求出发，还是从面对国内外监管要求出发，合规管理已成为企业普遍面临的挑战和机遇。自从“2018企业合规元年”拉开了企业合规管理建设的序幕，2019年到2020年，各省市积极开展企业合规管理的立法和实践，探寻迎接这些挑战和机遇的“最优解”。

第一部分 企业合规管理立法

一、与合规管理体系相关的立法

1.国务院有关部委

2018年11月2日，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，从合规组织和职责、合规管理重点、合规管理运行、合规管理保障四大方面指明了全面构建合规管理体系的方向。

2018年12月26日，发改委等七部委印发《企业境外经营合规管理指引》，就对外贸易、境外投资、对外承包工程、境外日常经营等方面，对我国开展“走出去”业务的企业提出合规管理要求，并从合规管理架构、合规管理制度、合规管理运行、合规风险管理、合规评审与改进、合规文化建设等七个方面为“走出去”企业提供合规管理指引。

2019年10月19日，国务院国资委发布《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，要求中央企业建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的内控体系。

2019年12月28日，国务院国资委发布《中央企业禁入限制人员信息管理办法（试行）》，要求规范中央企业禁入限制人员信息管理，实现统一管理、分级负责、真实准确、依规使用。

2020年1月7日，国务院国资委印发《关于印发《国资监管提示函工作规则》和《国资监管通报工作规则》的通知》，要求强化主体责任，明确七种需要企业拟制提示函的情形，并要求做好提示函和通报事项的整改落实工作，进一步提升集团管控水平和抗风险能力，促进实现高质量发展。

2.省级国资委

继国务院国资委发布实施《中央企业合规管理指引（试行）》之后，全国各省、自治区、直辖市有关国有企业合规管理的地方立法逐步铺开。

2018年12月28日，上海市国资委印发《上海市国资委监管企业合规管理指引（试行）》。

2019年11月1日，重庆市国资委印发《重庆市市属国有企业合规管理指引（试行）》。

2019年11月6日，江苏省国资委印发《江苏省省属企业合规管理指引（试行）》。

2019年12月13日，山东省国资委印发《山东省属企业合规管理指引（试行）》。

2020年1月7日，内蒙古自治区国资委印发《内蒙古自治区人民政府国有资产监督管理委员会关于建立企业合规管理体系的指导意见》。

2020年3月3日，广东省国资委印发《广东省属企业合规管理指引（试行）》。

2020年4月9日，陕西省国资委印发《陕西省省属企业合规管理指引（试行）》。

2020年7月14日，山西省国资委印发《山西省省属企业合规管理指引（试行）》。

3.市级国资委

2020年9月4日，青岛市国资委印发《青岛市国资委监管企业合规管理指引（试行）》，以落实《山东省属企业合规管理指引（试行）》，并根据青岛市企业实际情况，增加了“双线汇报制度、合规风险控制三道防线”以及合规管理重点领域等。

2020年12月1日，广州市国资委印发《广州市国资委监管企业合规管理指引（试行）》，以落实《广东省属企业合规管理指引（试行）》并增加了“合规风险控制三道防线”及合规管理重点领域等。

2020年12月8日，徐州市国资委印发《徐州市国资委监管企业合规管理指引（试行）》，以落实《江苏省属企业合规管理指引（试行）》的要求。

二、重点领域合规管理立法

2019年以来，我国有关重点领域合规管理的立法也迅速铺开。

1.知识产权

2020年2月26日，国务院国资委发布《关于推进中央企业知识产权工作高质量发展的指导意见》，要求中央企业全面推进中央企业知识产权工作高质量发展，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。

2.违规追责

2020年9月29日，国务院国资委发布《中央企业违规经营投资问题线索查处工作指引》，对中央企业违规经营投资问题线索查处工作提出指引。

3.上市公司监管

2020年10月5日，国务院国资委发布《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》，要求加强资本市场基础制度建设，规范公司治理和内部控制，大力提高上市公司质量。

4.出口管制

2020年10月17日，全国人民代表大会常务委员会于10月17日正式通过《出口管制法》，并于2020年12月1日正式实施。该法强调了出口经营者内部合规审查制度，采用全面管控原则，因此进出口企业的合规工作刻不容缓。

5.反垄断

2020年9月11日，国务院反垄断委员会发布《经营者反垄断合规指南》，为企业在反垄断合规管理制度的建立以及合规风险提示等方面提供相应指导。

为鼓励中国企业培育公平竞争的合规文化，引导中国企业建立和加强境外反垄断合规管理制度，防范反垄断法律风险，国家市场监督管理总局起草了《企业境外反垄断合规指南(征求意见稿）》，2020年9月18日向社会公开征求意见。

2019年12月26日，上海市市场监督管理局发布《上海市经营者反垄断合规指引》，为当地企业发现自身反垄断风险提供线索，提出合规建议。

2020年10月27日，上海市人民代表大会常务委员会修订的《上海市反不正当竞争条例》将于2021年1月1日正式实施。作为全国首个通过的反不正当竞争地方性法规，对于优化当地营商环境、巩固提高上海市反不正当竞争工作实效、保护消费者和经营者合法权益具有重要意义。

6.网络安全与数据保护

2020年7月3日，全国人大常委会发布《数据安全法（草案）》征求意见，在法律层面确立了数据保护与数据发展并行的基本方向，企业从事数据活动应当重视该草案的相关规定, 在数据处理的全生命周期做到合法合规。

2020年8月20日，文化和旅游部正式发布《在线旅游经营服务管理暂行规定》，自2020年10月1日起施行。该规定对在线旅游平台经营者、平台内经营者、自建网络经营者等通过互联网等信息网络为旅游者提供旅游服务经营活动的资质准入及合规要点进行了详细规定。

2020年10月21日，全国人大常委会发布《个人信息保护法（草案）》向公众征询意见，标志着中国向完善和深化个人信息保护方面迈出了重要一步。

第二部分 企业合规减免处罚

国际标准暨我国国家标准《合规管理体系 指南》在前言中明确提出：“在很多国家或地区,当发生不合规时,组织和组织的管理者以组织已经建立并实施了有效的合规管理体系作为减轻、甚至豁免行政、刑事或者民事责任的抗辩,这种抗辩有可能被行政执法机关或司法机关所接受。这对于我国企业无论是在国内还是在境外发展都尤为重要。”

“合规帮助企业减免处罚”机制及其实践，在欧美国家合规管理领域已经得到较为广泛的运用，在我国也开始萌芽。

一、雀巢公司因合规避免刑事处罚

雀巢公司因郑某等6名员工非法获取大量个人信息被提起刑事诉讼。雀巢公司通过其建立了合规管理制度，有效开展合规管理，将单位责任与员工个人责任进行有效分离，并据此进行抗辩。2016年10月31日，兰州市城关区人民法院一审宣判，以侵犯公民个人信息罪分别判处郑某等人拘役4个月至有期徒刑1年6个月不等的刑罚。2017年5月31日，兰州市中级人民法院作出二审终审裁定：驳回上诉，维持原判。雀巢公司以建立合规管理制度并有效开展合规管理，成功避免公司承担刑事责任，是我国企业刑事合规与企业犯罪相对不起诉适用的重大突破，在我国合规管理领域具有重要司法和实践意义。

二、最高检合规不起诉改革试点

最高人民检察院已经在上海、江苏、浙江、广东、重庆、山东等省市的地方检察院开展合规不起诉改革的试点工作。

最高人民检察院于2020年9月10日在深圳市宝安区召开“企业刑事合规与司法环境优化研讨会”，最高检领导在会上发表重要讲话，指出：检察机关在做好指控证明犯罪的同时，要积极参与社会治理，助力依法开展刑事合规管理。准确把握涉企案件司法政策界限、改进办案方式方法。要把民法典中蕴含的产权保护理念贯彻到刑事司法中，尽量把对企业正常生产经营活动的负面影响降到最低。

第三部分 企业合规管理实践

一、央企合规管理实践

2016年，国务院国资委确立由中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁五家央企开展建立合规管理体系试点。2018年11月2日，国务院国资委发布实施《中央企业合规管理指引（试行）》以后，各大央企、省属国有企业如火如荼地推进合规管理试点工作。

2019年，各大央企集团完成集团总部的合规管理体系建设，发布实施合规管理基本制度（即《合规管理办法》）。有些集团还根据本企业特点和需求，发布实施了《诚信合规手册》。2020年，各大央企集团发布实施本集团合规管理体系建设实施办法，全面推动各子集团、子公司、分公司的合规管理管理体系建设工作。

二、地方国企合规管理实践

2018年12月，北京市国资委印发实施《市管企业合规管理工作实施方案》，并选定5家市属企业开展首批合规管理工作试点。目前，各试点企业已根据要求分别建立了合规管理体系并完成了合规试点工作验收。

2020年1月15日，江苏省国资委决定在部分省属企业开展合规管理试点工作，并确定在10家省属企业开展合规管理试点。

2020年，广州市国资委在六家省属企业开展合规管理试点工作。

三、重点领域合规管理实践

汇总国务院国资委《中央企业合规管理指引（试行）》及各省市属企业合规管理指引，重点合规领域包括公司治理、产权管理、投融资管理、资本运作、债务管理、市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、建设工程、合同管理、知识产权、商业伙伴、出口管制、信息安全、礼品与商务接待、社会捐赠与赞助、配合执法等。

2020年，各中央企业子集团和子公司以及有关地方国企在开展合规管理体系建设的同时，启动并首先推动了以下重点领域的专项合规管理：出口管制、信息安全、反贿赂、市场交易与反垄断、采购与招投标、劳动用工、投融资管理、建设工程等。

第四部分 企业合规管理热点及展望

一、一体化管理平台

2015年12月8日，国务院国资委在《关于全面推进法治央企建设的意见》明确要求企业 “探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台”。如何建立这四大领域的一体化管理平台是个大课题，也一直是企业在建立合规管理体系实务中普遍遇到和思索的问题。

2020年，各大央企根据本企业的特点和实践，启动建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台的研究和探索，并将成为我国各大央企和地方国企今后几年的合规管理重点。

二、合规管理体系有效运行和落地

企业按《中央企业合规管理指引（试行）》或所在省市的合规管理指引制定合规管理办法等合规管理基本制度，搭建企业合规管理体系架构，仅仅是合规管理体系建设的基础和第一步，合规管理体系落地并有效运行还任重道远，也成为各大央企和地方国企合规管理的重点。

三、协同联动

2018年11月2日国务院国资委《中央企业合规管理指引（试行）》第四条确立了合规管理的协同联动原则，要求推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行。企业如何通过联席会议、人员分工协作、资源共享、项目协同、联合办公等手段推动上述相关职能领域的协同联动，应纳入我国企业下一阶段合规管理的重点推进事项。

四、合规管理验收、评价和审计标准

合规管理体系建设是否健全、有效以及重点领域合规管理项目完成后如何验收、评价和审计，我国尚无法规、规章或者标准可循，成为我国有关政府监管机构和企业亟待研究和解决的课题。

五、重点合规领域热点

1.2020年12月24日，国家市场监管总局根据举报对阿里巴巴涉嫌垄断行为立案调查。互联网行业成为下一阶段反垄断执法的重点。

2.随着个人信息保护法的发布实施，个人信息保护合规将成为下一阶段重点合规领域热点。

3.公司治理将成为央企和地方国企（尤其是子集团、子公司为上市公司）的重点合规领域热点。

4.下一阶段持续成为重点合规领域热点的有出口管制、反贿赂、网络安全与数据保护等。

六、民营企业合规管理提上日程

近年来，民营企业及民营企业家违法犯罪案件整体呈递增态势，民营企业加强刑事合规管理刻不容缓。

2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》。该意见要求推动民营企业守法合规经营，民营企业应筑牢守法合规经营底线，依法经营、依法治企、依法维权，认真履行环境保护、安全生产、职工权益保障等责任。民营企业走出去要遵法守法、合规经营，塑造良好形象。民营企业合规管理应当且已经提上日程。

结语

2020年已近尾声，越来越多的中国企业坚定地跨入建立健全企业合规管理体系的征途。我们相信，中国企业积极推进合规管理工作，在促进企业个体可持续发展的同时，对我国营商环境的持续优化将起到极大的推动作用，同时，将大大提高中国企业开展海外业务的抗风险能力，提升中国企业的国际形象，让诚信合规成为我国企业“走出去”的“国家名片”。