汇业评论

文 | 曹竹平 汇业律师事务所 合伙人

【速读摘要】

2017年10月，党的十九大明确将“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入大会报告。至此，以人为本、不断满足人民对美好生活需要的环保理念，成为了政府重要的执政理念之一。然而多年以来，因涉及的法律事实复杂、牵涉的行政部门多元，环保治理的法律问题已经不仅仅局限于单纯的环境保护技术规范，更涉及到相关建设工程、土地管理、市场经营、营商环境等多个层面，已然演变为了一种“泛环保”模式下的社会综合治理。在避免运动式执法的过程中，应当充分考虑环境保护和相关当事人信赖利益保护的平衡问题。执法部门和司法部门应当依据法律的规定，结合行政法信赖保护的基本原则，保持相应政策法规的稳定、注重在某些突发事件下的私权保护或者在特定情势变更下的信赖利益转化，以最大程度避免运动式环保执法对当事人合法权益的侵害，做到环境保护与私权保护的平衡双赢。

一、问题的缘起

2005年8月，时任浙江省委书记习近平同志在湖州安吉首次提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念。2017年10月，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”被写进党的十九大报告；“增强绿水青山就是金山银山的意识”被写进新修订的《中国共产党章程》之中。绿水青山就是金山银山的理念已成为我们党的重要执政理念之一。经济发展与生态环境的保护应做到辩证统一，特定条件下矛盾的两个方面可以互相转化。同时，这种辩证统一、有机转化也应该是在既有法律规定下，依法合理保护生态环境、合法合规促进经济发展。

多年来，从中央政府到地方政府在环境治理中作出了大量不懈的努力。中央层面成立了“中央生态环境保护督察组”，承担具体生态环境保护的督察任务；各地方也都大力加强了辖区范围的环境治理工作力度，围绕着中央政策，展开具体的工作部署。

然而在此过程中，深层暴露的并不仅仅只是单纯的环境治理问题。越来越多的环境整治执法过程中，涉及到了相关土地、建筑、社会治安、市场监管、营商环境等综合治理问题。比如原先是通过乡镇公开招商引资而来的农业企业，环保要求也都达标，三五年后，新官不理旧账，要淘汰这种落后产能产业，就从企业所用土地或者建筑合法性这种途径来找企业的不痛快，迫使其搬走。又或者有些工业原料生产企业，建设选址的时候临近河道并非水源保护地，但经营若干年后，被划入水源保护区，强令企业搬迁。这些问题往往经年累月、利益盘根错节、事实冗繁、法律关系复杂，不是单靠环境治理能够彻底解决。往往“按下葫芦起了瓢”，无论是对公共利益维护还是私权保护，都形成了一定的难度。同时，这些问题又并不归口于单一的行政职能部门，往往涉及相关政府、环保部门、土地部门、规划建设部门、应急部门等等。在中国的行政体制决定了职权相对多元的情况下，各个部门之间往往也是各自为政，为了追求部门利益，不顾相关当事人的整体法律利益，片面强调本部门绩效，忽视了法律保护的统一性。

多年以来这种以环境保护监管为核心，土地、规划、市场、治安等监管为延伸配合的治理模式下，环保治理已然演变为了一种“泛环保”模式下多部门多职权的综合治理行为。这种“泛环保”模式有其高效高能、集中力量办大事的先天优势，但我们也不得不指出，运动式的环保执法加上“泛环保”的治理模式，在执法过程中难免只顾眼前利益、而对于私权保护的兼顾，尤其是对于法律稳定性和行政相对人的信赖利益保护方面，应该说是存在明显的不足。

当政府的治理行为明显有违于前行为给予当事人的信赖，哪怕是基于环境保护这样“功在当代、利在千秋”的重大理由，其对法治安定秩序的破坏、对现在常说的“营商环境”所带来的问题，就非常值得深思了。

二、信赖保护原则的审视

基于我们有限的经验和能力，在办理类似的环保案件中，当具备一定条件时，往往会优先考虑以“信赖利益保护”为一个合适的切入点。

在民事法渊源中，“诚实信用原则”被赋予了民法“帝王条款”的称誉。今次制定的《民法典》中，表见代理、无权处分、缔约过失等制度的细化深入，都体现了民法对平等主体之间保护其信赖所产生利益的价值取向。

而在公法领域的“信赖保护原则”——由于行政执法中长期的阙如以及司法领域中鲜见的适用——并不如民事活动中诚实信用原则一般为世人所熟悉。我们理解行政法上的信赖利益保护原则，指因行政机关的某一行为（无论处分行为或事实行为）产生了一定的法律状态，如果人民因正当地相信该法律状态的稳定性而处分其私人事务，国家应对人民的信任、信赖提供一定形式和程度的保护。之所以国家应对人民基于行政机关所作行为产生的信赖进行保护，则是因为法律状态安定性的要求，维护既定的法律关系或状态，从而保护人民的合理预期。

从中国法治传统和本土资源来说，这种法安定性产生的信赖利益保护的典故，也屡见不鲜。我们传统的成语“朝令夕改”、“朝秦暮楚”、“朝三暮四”等等，都是通过反面语言描述权力机关的旨意不稳定，导致公民对私人事务安排的无所适从。

在不少案件中，通过“信赖利益保护”原则的抗辩与深入论证，我们为当事人争取了合法权益、减少了大量的损失，为行政机关依法行政提供了合适的进路。在具体展开在环保案件中如何适用信赖利益保护原则之前，有必要先对该原则一般适用情况予以明确。

如前文所述，信赖利益保护在于行政机关的先行为，基于其稳定性，使人民对其产生了信赖。即国家的某个具体行为，导致的某种法律状态，使得人民有正当理由根据这一法律状态进行生产生活的安排。这一具体行为及所带来的的法律状态便可被认为是一种“法律外观”。比如某生产企业完成工商登记、建设许可等行政许可后在某地经营，登记、许可等前行为就是值得信赖的法律外观，企业完全有正当理由信任其在该地持续的经验生产活动受到法律保护。即使将来该地被划入环境保护区，政府要求其迁出，也应当对其原有的正当信任予以保护，即补偿。

当然，特别要指出的是，信赖基础可以是因某个具体行为产生，也可以因长期持续的某个不作为产生；可以是因某一合法行为产生，也可以是因某个违法行为产生，只要先行为没有因“重大且明显”的违法达到无效的程度，均可以作为信赖的程度。比如在某些案件中，企业通过乡镇有关部门的招商引资进行投资，在土地的取得或者建筑物、构筑物的建造上存在法律瑕疵，政府在基于环保原因令其搬离的，仍然应当充分考虑对土地使用权益、建筑物构筑物的剩余价值进行补偿。

此外，在具备信赖基础的前提下，也应当充分考量当事人是否在信赖基础上存在相应的信赖表现。所谓信赖表现也就是前文所述，人民依据信赖基础对自己私人生活所作的处分。这种处分应当是一种在法律上对财产或财产权进行安排、使用和处置的处分，惟因这种法律处分导致了权利变动，才具备适用信赖利益保护原则予以保护的现实可能性。

有部分观点认为，信赖利益毕竟只是对私人的保护，因此信赖保护的前提在于不减损公共利益，如公共利益的要求高于、强于信赖利益，则信赖不值得保护。对此，笔者不能予以苟同。

信赖利益保护原则与公共利益保护均属行政法的基本原则与要求，并无孰先孰后、孰强孰弱之分。并不能因为信赖利益保护的是私人利益就简单的要求私人利益与公共利益冲突时优先保护公共利益。否则就将脱离法律规制，而陷入了“电车悖论”那样的道德难题。

笔者认为，只要相对人的信赖利益基础正当，对信赖的成立是善意且无过失，自身不存在主观上的恶意，即属于信赖利益保护的范畴。如果人民对行政机关的信赖是合理的，那么即使存在更为重大的公共利益，并且这种更为重大公共利益要求行政机关背离这种信赖，也应当将这种正当信赖予以保护。无非对于这种信赖的保护将只能选择“财产保护”方式进行补偿而不能采用一般情形下的“存续保护”形式而已。

三、“泛环保”治理实务中信赖保护原则缺失的一些问题

越是在运动式的执法中，信赖利益保护越容易的缺失，对执法相对人的权益侵害就越难得到弥补。

若干年前，上海黄浦江江面突然出现许多漂浮而来的死猪，一度引起了广大市民、媒体和政府的强烈关注。经查才知道，是黄浦江上游的农村地区，有村民家庭蓄养的猪因瘟病死亡后，被直接抛入了当地河道，经过长江下游交错密布的水路，最终飘到了上海闹市的黄浦江江面。

上游浙江省某地区随即开始了农村环境整治，要求特定时间内拆除每家每户猪圈、宰杀生猪，并绝对禁止再将死猪抛入河道。当地的上级政府还成立了工作专班、制定了指标，要求拆除猪圈面积达标、宰杀生猪头数达标等等。因为当地散养家猪的农户比较多，短时间内拆不到上级政府规定的面积数、指标数，下级政府就动起来“歪脑筋”，瞄准了一个当地的“农业部示范”养猪场。这个养猪场面积有数万平方米，有2万余头猪存栏，土地房屋来源合法、各项许可齐全。如果把这个养猪场关停，那就等于超额完成上级政府指标。于是地方政府就采取停水停电、威逼利诱各种手段，以环保整治、河道保护为由，要求这家示范养殖场搬走并拒绝补偿。

这则案例中，很显然行政机关就是在某个突发事件下，急功近利地为了完成整治指标，不顾一家合法合规经营畜牧企业的权益，严重的突破了先行为带来的法安定性，导致企业承受了一场非自己过错遭导致的飞来横祸。

又一则案例则是上海某家混凝土生产企业，2005年开始生产经营，购买了大量设备、招聘了数十名员工。2008年《水污染防治法》修订，规定了水源保护区不得有污染企业，2010年该企业所在区域被上海市划入黄浦江水源2级保护区。因为在水源保护区内不能有这样的粉尘污染企业，所以当地政府直接对其作出了责令关停的决定，并且认为这种关停纠纷是一种行政处罚，也拒绝作出任何补偿。目前该企业和政府尚在相关的补偿纠纷中。

在这宗个案中，则因为一是抽象的信赖基础——法律的实体规定发生了变化，二是情势变更，即原先非保护区域被划为了保护区域。这两点都是在该企业设立时无法预见的、也是不能归咎于该企业的。所以在本案中，该企业自然也有信赖利益的存在，政府责令关停企业的，应当给予适当的补偿。

除了先行具体行为、抽象法律规定变化和情势变更带来的信赖利益得不到保障以外，环保运动式执法往往也缺乏对正当信赖利益予以保护的力度。

在江苏地区曾出现这样的一宗案例，即某禽类养殖企业通过当地政府公开招商引资进入该地，进行蛋鸡的养殖和禽蛋制品的生产。该地在招商引资时，给予了诸多优惠条件和扶持政策。虽然该企业环保验收均是合格，但由于在地村民长期反对此处建立养殖场，就不断上访、信访，甚至集体围堵养殖场的大门。但由于该企业是合法合规经营所以一直未被关停。但就今年环保督察组要“回头看”，导致当地政府不得不下令关停这家养殖场。双方就补偿问题初步达成了框架协议，但由于很多细节尚未落实，企业拒绝停产搬离，又因为环保督察组“回头看”即将莅临，导致当地政府再次祭出“大杀器”——威胁停水停电。最终，该企业为了不产生进一步的扩大损失，无奈只能先行停产搬离。这样的运动式执法虽然短期内完成了环境保护的任务或指标，但长远来看，对一个地方的营商环境影响与恶化，也是巨大的。

以上三个案例很显著的共同特点就在于当事企业均因为环保问题被要求关停，但这些环保问题均不能归责于这些企业。这些企业正常经营是基于行政机关先行为、法律规定、行政协议所带来的具有安定性和利益性的信赖。当这种信赖不得不让位于公共利益时，行政机关应当采取相应的方式进行弥补。

四、“泛环保”治理中信赖保护的进路与思考

虽然信赖利益保护原则在立法例中的体现并不多，但其在实定法中的体现，也并非完全无迹可寻。如《行政许可法》第八条被视为在行政许可领域体现信赖利益保护的典型条款。该条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

该条规定了在合法授益行为作为信赖基础的前提下，发生抽象的法律变动或客观的情势变更，为了公共利益的需要，行政机关可以背离信赖。但这种背离应当建立在有偿补偿的前提下。

具体到环境保护领域中，虽然没有明确的细化制度和程序规定，但在《环境保护法》第三十一条、《水污染防治法》第七条等法律中，均明确规定了环境生态保护补偿制度和水环境生态保护补偿机制。尤其是重点强调了国家可以通过转移支付的方式来落实环境生态补偿，这说明在立法层面，是充分肯定人民的对于政府的信赖是具有利益性的。当然，在没有明确细化制度和程序的情况下，从行政法的渊源角度直接适用相关法律原则也未尝不可。在前文提及的黄浦江水源地保护案中，一审法院在判决书中明确指出：“根据行政法理论，国家基于公共利益需要，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织造成了特别牺牲，所引起的合法权益的损失，应予填补和恢复”。

同时，笔者要特别指出的是，要避免此类纠纷出现，除了在具体司法裁判过程中积极适用信赖保护原则以外，更重要的是行政机关在前期的行政执法过程中，将信赖利益保护纳入到其考虑、裁量的范畴中去。具体而言无外三点：

一是在环保理念不断更新的时代背景下，环保政策法规还是要保持相对的稳定性和整体性，不能朝令夕改，要让被管理对象有合理的预期，才能妥善处分自己的私人事务而不至于面对法规政策的变动显得无所适从。

二是在环保突发事件下，要充分考量合法私权的保护。法谚有云，任何人不能从自己的过错中获益。那法律更不能让任何人从他人的过错中受损。要避免突发事件下，行政机关急功近利的治理行为对既有法律秩序的破坏和无辜者合法信赖利益的破坏。

三是在特定的情势变更下，为了保障公共利益，不能不顾私人利益。私人利益的保护则可以通过灵活的财产保护方式进行。单独的个体为了公共利益而牺牲了自身的合法权益，其原先的安定法秩序即可通过金钱量化补偿来弥补。这也是信赖利益保护原则的一个重要内容。

总之，无论朝令夕改式还是运动式执法，都不属于成熟的法治社会。政府建立自身公信力和公定力的重要途径即是取信于民。环保治理领域中的运动式执法和扯皮式补偿最终可能既无法达到生态环境常青常绿，也无法造就良好的营商环境。唯有坚定法律公平之理念，才能最终铸就自然环境和营商环境的双赢。