汇业评论

文 | 姚姝 汇业律师事务所 律师

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。由此，拆违执法除了履行催告程序、陈述申辩程序、行政强制执行决定程序、送达程序等基本条件外，又需满足其特有的限拆程序、公告程序等环节，无疑增加了执法机关的执法成本，影响了其执法效率，故拆违实施过程中经常出现一类载体体现为通知、告知、通告、告示等行为，该通知类行为是否属于行政诉讼受案范围，司法审判实践中有争议，凸显同案不同判的问题。故，厘清通知类行为的内容和性质，针对不同情况具体问题具体分析，对甄别该类行为的可诉与否，具有重要实践意义。

一、 行政强拆领域内通知类行为内容例证

案例一（2017）沪0118行初88号：“青浦区华新镇人民政府及华新镇杨家庄村民委员会于2017年7月3日联合作出的《限期拆违告知书》，要求原告于2017年7月9日前腾空房屋，否则将联合执法予以拆除”；

案例二（2017）沪0118行初95号：“青浦区华新镇生态环境综合治理领导小组办公室及青浦区华新镇北新村民委员会的《告知书》，宣称：原告的房屋为违法建筑，属“一户两宅”性质，并限期原告在2017年8月15日前将建筑物内的物品全部搬离并委托村委会将其拆除”；

案例三（2016）沪0117行初490号：“2016年6月16日，松江区洞泾镇整治违法建筑领导小组办公室向某停车场制发了《查处违法建筑告知书》，认定原告方所经营的某停车场上的地上建筑物属于违法建筑，并责令当即自行拆除，如逾期不自行拆除，则将依规采取停水、停电等强制措施并依法组织强拆”；

案例四（2017）沪01行终103号：“浦东新区三林镇生态环境综合整治工作指挥部是上海市浦东新区三林镇人民政府的临时机构，该指挥部于2016年9月1日向XX路XX号承租户发布《告知书》称，位于上海市浦东新区XX路XX号用地为违法用地，房屋为违法建筑，相关执法部门将于2016年9月8日依法整治并拆除，为了确保承租户的个人合法权益，要求承租户于2016年9月7日自行清空并搬离，相关部门将于2016年9月8日停水停电后立即依法拆除上述地址房屋，因未在限定时间内自行清空、搬离造成一切后果的，由承租户自行承担”；

案例五（2015）浦行初字第184号：“上海市浦东新区合庆镇人民政府与合庆镇勤奋村村民委员会联合告知要求原告在2015年4月30日前自行拆除位于合庆镇勤奋村7队、占地9.2亩的养猪棚舍等违章建筑，逾期未拆将启动“三违”整治程序予以强拆”；

案例六（2017）沪01行终277号：“浦东新区张江镇人民政府于2016年8月25日发布《告知书》称，韩荡工业园区经上级相关部门认定，存在违法用地、违法建筑、违法居住等现象，且存在严重消防安全隐患。根据2016年8月15日浦东新区“三违”整治工作领导小组办公室已发布的《公告》，张江镇政府将于2016年8月25日起组织各职能部门对该区域开展联合执法检查，并于9月5日起对该区域实施停电、停水、停气等措施。现责令韩荡工业园区内各业主、经营者、居住者收到《告知书》后及时将违法建筑内的物品搬离、清空，并自行拆除违法建筑。逾期不执行的，张江镇政府将依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，适时组织对该区域范围内的违法建筑实施强制拆除工作”；

案例七（2019）沪0112行初286号：被告于2019年3月11日向原告作出《告知书》，主要内容为：“根据农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知[农农发(2018)3号]和市农委、市规土局《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的通知》(沪农委(2018)272号)等文件要求以及市、区、镇相关会议精神，现发现你已违反上述文件规定，违规内容：违法建筑：9,455.38平方米，违法用地18,864.19平方米，现要求你在3月25日前对上述违建情况自行拆除，如在规定时间内未完成，镇有关部门将在3月31日前组织强拆”。

上述案例可以看出，行政强拆领域内通知类行为具有以下几个特点：

1. 作出主体大多行政级别为乡镇一级，倾向联合基层群众自治组织发文，有时又多以不具有承担法律责任能力的内设机构或者临时组建机构名义作出；

2. 集中在“五违四必”整治行动中，尤其以违法建筑、违法用地的查处最为突出；

3. 内容体现为搬离、清空、限拆、强拆等告知、通知；

4. 有增强执法力度和效果，加快执法速度的初衷，也不可回避存在规避合法正当执法程序的目的。

二、行政强拆领域内通知类行为可诉与否裁判观点的比较分析

1. 绝对不可诉

裁判理由主要为：该行为告知限期将违规建筑房内的物品腾空，逾期拆除违章建筑的行为，属于基层人民政府对相关事项进行的宣传告示，并非行政强制措施，未对当事人的权利义务产生实际影响，故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件，如上述案例一、案例二、案例四、案例六。

2. 相对不可诉

裁判理由主要为：在作出被诉告知之后又作出了《限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》等或城管部门后续向原告发出限期拆除事先告知，原告也已前往城管局进行了陈述申辩。故被诉告知并未对原告合法权益产生实际影响，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回起诉，如上述案例三、案例五。

3. 实质判断后的可诉性认定

裁判理由主要为：被诉《告知书》的行为系针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为，该行政行为具有可诉性，原告作为行政相对人有权向本院提起诉讼。被告在《告知书》中认定原告存在违法事实，为原告设定了限期拆除的义务，告知了原告逾期不拆将进行强拆的后果，就其内容来看，实际上是作出了一个责令限期拆除决定。故被诉告知可诉，如上述案例七。

总结上述案例裁判理由，可以看出，法院既可能从实质上考察通知类行为的性质，又可能仅仅从形式上对该类行为进行认定，也可能综合考量有无其他实质影响相对人权利义务的行为可吸收通知类行为法律效果的角度做出判断，从而得出不同的可诉与否的裁判结果。

三、行政强拆领域内通知类行为的可诉性与否评析

《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举了包含对行政强制措施和行政强制执行不服的案件在内的十二种受案类型，且在第十二条第一款的肯定式列举之下又规定了第二款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的兜底性条款。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》和现行《中华人民共和国行政诉讼法》第 13条对行政诉讼的受案范围进行了否定式列举，包括但不限于国防、外交等国家行为、不产生外部法律效力的行为、内部层级监督行为和信访办理行为等等。但这些条款都没有明确规定本文所涉通知类行为是否属于法院的受案范围，但也未将此类行为确切地排除在受案范围之外。

笔者认为某一行政行为是否可诉，不应仅仅外观上看冠以何种名义或者如何命名，而应该实际考察行为的内容而定。以案例七为例，从被诉告知内容来看，其包括明确的行政相对人（即本案原告）、明确的作出主体（由被告内设机构及组建机构作出）、适用的规定（即两份规范性文件）、查明的事实（包括违法的性质、涉及的面积），更为重要的是直接为原告设定了自行拆除涉案房屋的义务和期限，并告知了逾期不拆除的即于何时强制拆除的法律后果，上述内容构成与限期拆除决定规范文本内容要素并无二致，被诉告知属于明显的侵益行为，会直接影响原告的生产经营和重大财产权益，并不是宣传告示，不同于其他一般的告知，实际就是一份可诉的责令限期拆除决定。无论是从被诉告知书具有的行政强制措施的性质来看，还是从其对当事人产生的具体影响的角度分析，被诉告知都属于被告作为职权主体作出的影响原告权利义务的典型的可诉行政行为。且告知书这种形式如若被司法认定为不影响原告的权利义务，仅仅属于宣传告示，势必鼓励行政机关违法以告知的名义实际行使限期拆除决定之实，又以各个部门的名义作出该决定，规避法律对其设定的应当承担的主体责任，显然违反行政审判监督依法行政的立法宗旨。上海市高院发布的2018年行政争议实质性解决十大案例中案例三“叶某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政强制上诉案”（【2018】沪01行终1373号），即支持了若通知类行为基于特定行政管理目的，对特定对象作出的具体明确义务内容，且对相对人的权利义务产生实际影响，则该行为具有可诉性的观点。

诚然，若通知类行为没有明确的为行政相对人设置义务或者没有规定不履行相应义务的后果，则认定其为宣传性质的通知，对相对人不存在实质权利义务影响，特别是如果行政机关后续按照法定程序作出了限拆决定或者强拆执行决定，则通知类行为的司法救济已无必要，这种情况下通知类行为的不可诉也是应有之义。

综上，通知类行为是否具有可诉性，具体可考量以下几点因素：

1. 通知类行为是否具有行政决定的构成要件，是否构成了行政决定的生效要件和载体。在一般情况下，行政机关在作出行政决定时必须通过一定的书面形式体现出来，该书面文件则有通知的形式，此时通知行为即是行政决定，对于这种通知类行为不服的，实际上是对行政决定不服，因此，在这种情况下，该通知类行政行为具有可诉性；

2. 通知类行为是否产生法律上的效果。行政机关作出的通知类行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，为当事人设置义务并规定不履行的法律后果，应当属于可诉的行政行为，如果行政机关在通知类行为中未给行政相对人设置义务，而且所作出的通知行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭未产生影响的，通知类行政行为仅仅是宣传提示的方式，该通知类行为不具有可诉性；

3. 通知类行为是否被后续行政决定所吸收。即若后续的行政行为再次对同一事项作出处理决定，则通知类行为不可诉，实质对权利人产生影响的为后续行政决定，该行政争议的解决可由权利人针对后续行政决定进行救济；

4. 通知类行为是否构成抽象行政行为。抽象行政行为有具有普遍约束力、对象不特定、能够反复适用等特征，如果通知类行为具备上述特征，即可直接排除在行政诉讼受案范围之外。