汇业评论

文 | 郭亚飞 合伙人 边不拘 汇业律师事务所

摘要：在现行法律制度下，企业设立门槛大幅度降低、市场主体数量快速增长，相较而言，企业注销程序复杂、耗时较长，退出渠道仍然不畅，一定程度上影响了市场机制效率。为此，国家推进企业简易注销登记改革，并证明了该措施有助于提升市场主体退出效率,提高社会资源利用效率，降低市场主体退出成本,对于进一步提高政府效能,优化营商环境,持续激发市场活力,释放改革红利也具有重要意义。随着今年新冠疫情的爆发和持续，不少企业因市场环境恶化、自身经营困难进行了自行清算、强制清算或破产清算，对于投资人或股东而言，若能适用简易注销程序以大大加快企业退出速度降低退出成本自然是最优选择，但鉴于简易注销不同于一般注销的制度逻辑和归责原则，有意采用简易注销的投资人应注意相关法律问题，避免因急于退出而适用不当带来不必要的法律风险。

 一、简易注销的历史沿革

2015年4月至2016年5月，国家工商总局在上海市浦东新区市场监督管理局、江苏省盐城工商行政管理局、宁波市市场监督管理局、重庆市工商行政管理局永川区分局四个单位开展个体工商户简易注销试点工作，一年中共简易注销35234户。在取得初步工作成效的基础上，国家工商总局于2016年12月26日发布《全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》( 下称：《简易注销改革指导意见》)并自2017年3月1日起开始在全国范围内逐步推进简易注销程序改革。针对简易注销改革中发现的问题，国家市场监督管理总局又于2018年12月3日发布《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》（下称：《进一步完善简易注销改革试点工作通知》），进一步提出拓展适用范围、压缩登记公告时间、建立容错机制等完善意见，并在新的试点地区开展试点工作。此外，国家市场监管总局、国家税务总局、人力资源和社会保障部、 商务部、海关总署等五部门于2019年1月18日联合发布《关于推进企业注销便利化工作的通知》（下称：《企业注销便利化通知》），聚焦企业注销中的“难点”“痛点”“堵点”，从精简文书材料、优化流程，强化部门信息共享和业务协同等方面提出企业退出市场便利化服务工作目标，明确在2019年9月1日前，各地完成搭建企业注销网上服务专区的工作目标，实现企业注销“一网”服务。由此，“简易注销+线上办理”的模式推行至各省市，进一步降低了企业的注销成本。2020年6月15日，市场监督总局公开对《中华人民共和国商事主体登记管理条例（草案）》征求意见，其中第四十二条、第四十三条分别对简易注销程序及其与司法程序的衔接进行了规定，标志着简易注销这一日趋成熟的改革举措即将以法规的形式确定下来。

二、简易注销的适用

1.适用范围

根据国家工商总局《简易注销改革指导意见》及国家市场监督管理总局《企业注销便利化通知》的规定，适用市场主体范围如下：

标记“✨”处进一步说明如下：

（1）新试点地区指：北京市、天津市宝坻区、浙江省杭州市和宁波市、安徽省芜湖市和蚌埠市、福建省泉州市、江西省赣州市和九江市、山东省济南市和日照市、河南自贸试验区、湖北自贸试验区（宜昌片区）和武汉市东湖新技术开发区、湖南省岳阳市、广东省广州市南沙区、深圳市、珠海市和东莞市、广西壮族自治区防城港市、海南省、四川省成都市和四川自贸试验区（川南临港片区）、重庆市大足区和沙坪坝区、贵州省贵阳市、陕西省咸阳市（来源：国家市场监督管理总局《进一步完善简易注销改革试点工作通知》）。

（2）《全体投资人承诺书》中“已将债权债务清算完结”的完整表述是：“已将债权债务清算完结，不存在未结清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金和未交清的应缴纳税款及其他未了结事务，清算工作已全面完结。”此处容易引起误解的是，该情形下并非无需开展清算工作，而仅是使用《全体投资人承诺书》替代一般注销中的决定（决议）、清算报告、清税证明等文件。

（3）在简易注销程序中，人民法院终结强制清算程序的裁定或终结破产程序的裁定在办理简易注销时可替代《全体投资人承诺书》。但目前在部分地区的实践中，法院指定的清算组或管理人持上述裁定向市场监督管理部门申请简易注销仍存在一定困难。例如上海市市场监督管理局制作的《公司登记办事指南》注销登记提交材料规范部分虽然将“强制清算终结的企业提交人民法院终结强制清算程序的裁定”及“破产程序终结的企业提交人民法院终结破产程序的裁定”归入简易注销项下，但在实际执行中系依照《上海市高级人民法院、上海市市场监督管理局关于企业注销若干问题的会商纪要》办理，清算组或管理人在办理注销时仍需提交清算报告和清税证明等文件，与真正意义上简易注销应达到的效果有明显差距。

2.不适用简易注销的情况

标记“✨”处进一步说明如下：

（1）外商投资企业因适用《外商投资法》中的负面清单管理制度，国家对特定领域外商投资的准入实施特别管理措施，具体领域可参见《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》（2020年版已于2020年6月23日发布，将于2020年7月23日生效）；

（2）根据法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的，详见《企业变更登记、注销登记前置审批事项指导目录》（2018年2月11日调整）；

（3）被终止过简易注销的，根据《进一步完善简易注销改革试点工作通知》的规定，在新试点地区建立容错机制，允许其符合条件后再次依程序申请简易注销，但仅限于经登记机关审查存在“被列入企业经营异常名录”、“存在股权（投资权益）被冻结、出质或动产抵押”、“企业所属的非法人分支机构未办注销登记”等不适用简易注销程序被终止之后异常状态消失的。在非试点地区暂无相应救济通道。

 三、简易注销的流程

目前各省市已基本完成搭建企业注销网上服务专区的工作目标，实现了企业注销的“一网”服务。根据简易注销的相关规定，企业进行简易注销流程如下：

首先，企业通过国家企业信用信息公示系统“简易注销公告”一栏主动向社会公告拟申请简易注销登记，《进一步完善简易注销改革试点工作通知》的新试点地区公告期为20日，非试点地区为45日。之后由企业提交《申请书》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《全体投资人承诺书》(强制清算终结的企业提交人民法院终结强制清算程序的裁定,破产程序终结的企业提交人民法院终结破产程序的裁定)、营业执照正、副本即可。

提交文件后，登记机关会对申请材料进行形式审查，对于不适用简易注销登记条件的申请，登记机关将以书面(电子或其他方式)形式告知申请人。对于公告期内被提出异议的企业，登记机关会在3个工作日内作出不予简易注销登记的决定（若涉及外商投资准入特别管理措施的企业申请简易注销时，公示期内监管部门也可以提出异议）。对于公告期内未被提出异议的企业，登记机关将在3个工作日内依法作出准予简易注销登记的决定。

简易注销与一般注销在形式上最大的区别是简易注销中的《全体投资人承诺书》取代了清算报告、投资人决议、清税证明、清算组备案证明、刊登公告的报纸样张等材料，较一般注销程序明显更为快捷便利。

四、简易注销“诚信推定”带来的法律风险

符合适用条件的企业可以自由选择适用简易注销或一般注销，部分企业为了尽快退出市场毫不犹豫的选择简易注销，但是简易注销内含的“诚信推定”逻辑可能会给申请人带来一定的法律风险。

1.企业的风险

简易注销的“诚信推定”，体现在简易注销需提交的《全体投资人承诺书》中。承诺书由全体投资人签署，需对决定企业解散注销、已无债权债务、无不适用简易注销的情形作出承诺,如果违法失信,对企业而言，登记机关可以依法做出撤销注销登记等处理,在恢复企业主体资格的同时将该企业列入严重违法失信企业名单,并通过国家企业信用信息公示系统公示。这样不仅未节省退出时间，反而严重影响企业信用记录，给一般注销造成了障碍。

2. 投资人的风险

《进一步完善简易注销改革试点工作通知》第五条规定：“对于企业提供虚假材料骗取简易注销登记的，有关利害关系人可以依据《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》（下称：《公司法司法解释（二）》）的有关规定，申请人民法院维护自身合法权益。”《公司法司法解释（二）》第十一条第二款规定：“清算组未……履行通知和公告义务，导致债权人未及时申报债权而未获清偿，债权人主张清算组成员对因此造成的损失承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”笔者认为，鉴于简易注销中清算组备案材料已简化为《全体投资人承诺书》，应可认定全体投资人均为清算组成员，而在虚假承诺的情况下全体投资人一般也懒于通知债权人，因此，债权人可在未收到通知的情况下依此追究全体投资人的赔偿责任；

《公司法司法解释（二）》第十九条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，……未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”笔者认为，鉴于简易注销中《全体投资人承诺书》取代了一般注销中的清算报告等材料，若投资人作出虚假书面承诺骗取注销登记，债权人也可以此作为主张投资人赔偿责任的理由。

《公司法司法解释（二）》第二十条第二款规定：“公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。” 有学者认为，承诺书是投资人就企业债务对企业债权人承担担保责任的根据，全体投资人对注销企业未发生债权债务或者债权债务已清偿的事实真实性作出承诺，实际上相当于担保了企业债务的清偿。在企业仍存有未清偿债务的情况下，投资人应当与企业共同承担连带清偿责任[1]；也有人认为根据《简易注销程序意见》对全体投资人承诺书的设计，承诺书的承诺内容其实并未涉及投资人承诺承担公司债务[2]。笔者通过中国裁判文书网以“简易注销”、“民事案由”、“基层法院”、“2019年1月至2020年6月”、“上海市”为检索条件对企业简易注销后因尚存债务而引发的纠纷案件进行检索，共检索到15篇一审判决文书，其中3篇争议与简易注销无关，1篇与债务清偿无关，余下11篇全部适用了该条规定支持了债权人的主张。 

综上可见，尽管简易注销简化了注销手续，为想要快速退出市场的企业和投资人带来了便利，但也伴随着不可忽视的法律风险。笔者建议投资人谨慎评估、办理必要清算工作，切莫心存侥幸留下隐患。

参考文献：

[1]李曙光：《论我国市场退出法律制度的市场化改革——写于<企业破产法>实施十周年之际》，载中国政法大学学报2017年第3期。

[2]陈兴华：《信用承诺制度在企业简易注销中的应用》，载中国市场监管报2020年1月21日第003版。