汇业评论

文 | 孙玉贝 律师 谢建英 汇业律师事务所

公有住房是计划经济的产物，包括公有居住房屋和公有非居住房屋两种类别。1994年公房出售政策出台后，一部分公有住房经过出售程序转为“售后公房”，另一部分公有住房则因各种原因保持原承租状态。近年来，由于房屋价格的持续上涨、拆迁安置利益的分配不均，因公有住房产生的纠纷不胜枚举。本文拟结合现行法律法规与司法实务，浅析上海区域仍处于承租状态的公有居住房屋（以下简称“公房”）承租权的法律性质及权利人。

一、公房承租权法律性质的认定——以上海市为例

（一）公房承租权法律性质的规范依据

《物权法》将公房承租权排除在法定用益物权范围外，《民法典》的用益物权分编也未见公房承租权的相关表述，因此，从传统的“物权法定原则”出发，公房承租权似乎并不属于物权范畴，仅能受到债权层面的保护。但通过分析公房承租权现有适用的法律规范可知（详见表1），公房承租权与传统民法上私人所有权基础上的承租权虽同为承租权，但在所有权归属、租赁关系的成立与终止、租金的确定及转租等方面均呈现出不同的特点：

1.公房承租权本质上是国家所有权与集体所有权基础上的承租权；

2.租赁关系的确立模式通常为：单位投资兴建或参建公房/或与其他单位调配公房→单位将公房以“住房配售单”等形式分配给员工→员工凭借配售单与所属物业签订“住宅建设债权认购单”→员工《租用公房凭证》→租赁关系成立；

3.租金遵循政府标准，不由当事人协商确定，出租人不得收取保证金；

4.出租人一般不得单方面终止租赁关系；

5.承租人转租只需履行告知义务，无需出租人同意，转租收益归承租人；

6.承租权人可自主决定未列入可出售范围内的公房承租权的交换与转让；

7.承租权人是公房拆迁安置过程中的实际受益人。

（二）司法实务对公房承租权法律性质的说理逻辑

1. 公房承租权民事纠纷案件概况

笔者以“公房承租权”作为关键词在北大法宝司法案例数据库对上海地区的民事案件进行检索，显示结果为493件，时间跨度为1993年至2019年，案件类型涵盖人格权纠纷、婚姻家庭、继承纠纷、物权纠纷、合同纠纷、与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷、执行异议6大类。其中物权纠纷与合同纠纷占据了半壁江山，占比分别为33%与57%（详见表2）。

2. 公房承租权法律性质的司法认定倾向

• 名义产权人不享有公房的完整处分权，承租权人可获得物权层面的救济

上海地区的公房民事纠纷案例的案由构成中33%为物权纠纷，其中多数法院给予了公房承租权人物权层面的保护。如上海市浦东新区人民法院(2016)沪0115民初87291号财产损害赔偿纠纷中，法院认为：系争公房虽然登记在名义产权人名下，但基于公有住房的特殊性，承租权人享有系争公房的使用权，系争公房的处分权应当归于承租权人，该公有住房的名义产权人无权擅自处分房屋。即公房承租权实际上具备了对抗产权人所有权的权能。

此外，公房承租人还享有排除法院强制执行的权利。上海市第一中级人民法院（2018）沪01民终146号判决中，名义产权人因涉诉而使得其名下公有房屋被查封，该公有房屋的承租人对该执行提出执行异议之诉，法院认为：根据查证的事实，名义产权人对系争公房享有的权利，不属于《物权法》确定的不动产物权。承租人对系争公房享有的民事权益，属《上海市房屋租赁条例》调整的范围，可以排除强制执行。

综上，公房承租权虽不属于法定用益物权，但其具备永续性、可支配性与可转让性等传统物权的特性。与传统的承租权不同，公房承租权的权能中涵盖了占有、使用、收益、有限制的处分的权利，实质上具备了用益物权的特性。虽然“物权法定原则”决定了公房承租权现下无法被直接认定为物权体系下的权利类别，但就规制公房承租权的法律法规及司法实践对公房承租权人的保护力度而言，公房承租权不应当仅止步于债权关系，而是一种兼具债权和物权性质的复合型财产权利。

二、实际居住人主张名义承租人系代其持有公房承租权时权利人的认定

公房承租权是特定历史背景下产生的权利类型，由于上海的房屋价格相较而言实现了质的飞跃，因此各方当事人通常因利益分配不均产生纠纷，其中较为突出的是《租用公房凭证》所载的承租权人与公房实际居住人就承租权的归属而产生的争议。笔者通过分析上海地区的司法案例，认为当实际居住人主张名义承租人系代其持有公房承租权时，公房承租权的权属认定应当考虑以下因素：

（一）《租用公房凭证》是确认公房承租权人的重要依据

关于贯彻实施《上海市房屋租赁条例》的意见(二)第2条规定：“《租用公房凭证》是公有居住房屋的出租人与承租人建立租赁关系的合法凭证。”因此，在不存在其他证据足以推翻《租用公房凭证》所确立的权利外观时，法院通常会支持所载权利人的诉讼请求。上海市第二中级人民法院(2017)沪02民终1201号判决即体现了《租用公房凭证》的法律效力，法院认为：公房租赁凭证的记载事项，是权利人享有公房承租权的证明，除有证据能证明公房租赁凭证的记载确有错误外，以其记载确定权利归属。

（二）推翻《租用公房凭证》所载权利外观的可能因素

房屋代持纠纷是房产纠纷中的典型类型，实际购房人通常能够凭借代持协议等证据突破权利外观，重新取得争议房屋的所有权。笔者认为，参考房屋代持纠纷的裁判规则，实际居住人主张名义承租人系代其持有公房承租权时，或可从以下几点着手推翻《租用公房凭证》所载的权利外观：

1.提供书面协议、聊天记录等证据证明存在公房承租权代持的约定；

2.提供转账记录、取款记录、收条等证据证明公房所涉出资的实际付款人；

3.提供支付凭证证明公房租金的实际支付人；

4.提供物业费及水电费等支付凭证、证人证言证明公房的实际居住和管理人。

参考文献：

1. 谭红. 公房承租权的性质认定[N]. 人民法院报,2013.

2. 赵瑜. 我国公房承租权问题研究[D].上海交通大学,2010.

3. 颜世锋. 公房承租权转让法律问题研究[D].吉林财经大学,2014.

4. 李超.公产房纠纷裁判思路与法律适用[M]. 北京:中国法制出版社,2016

5. 欧帅.《我国保障性住房法律制度的研究》[M].北京:中央民族大学硕士学位论文, 2011.

6. 詹水芳,齐峰.上海老旧公房管理与运营机制研究[J].科学发展,2013.