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一、案情

2010年9月16日，上海市人民政府作出征地批文，批准某区人民政府征用有关村队农村集体土地。2012年10月8日，该区规划资源局将拟定的征地房屋补偿方案予以公告。区政府于同年11月9日批准上述征地房屋补偿方案及补偿实施办法，由该区建设用地事务所负责该地块征地房屋补偿工作，建设用地事务所委托该区某征收服务事务所有限公司负责具体实施，签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日止。《征地房屋补偿方案公告》及《征收集体土地居住房屋补偿实施办法（征求意见稿）》中并不包含有关协议生效比例的条款，但在区规划资源局随后向区政府报批的方案及实施办法及区政府批复同意的文件中却包含了相关协议生效比例的条款。经区政府批准的《征地房屋补偿方案》第八条及《补偿实施办法》 第十七条均规定：“在签约期限内，本征地补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数（以实际计户数）的90%, 签订的《补偿协议》生效。在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到90%，《补偿协议》不生效，《补偿实施办法》另增加规定，征地房屋补偿人向已签约的征地房屋被补偿人发放2000元/证补贴）”。

李某某户的房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内，土地房地产估价有限公司以2012年10月8日为评估时点对李某某房屋进行评估，分户评估报告于2012年11月4日送达李某某。2012年11月20日，李某某与该区建设用地事务所签订《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议（农民）》，约定补偿李某某户共计2,202,947.41元，安置李某某户三套产权置换房屋，支付李某某差价款。该协议第二十五条约定“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”2013年9月8日，该区政府作出批复，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案、补偿实施办法中“在签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例达到本地块征地房屋补偿总产权户数（已实际计户数为准）90%,签订的《补偿协议》生效。在全部签约期限内，本征地房屋补偿范围内签约比例未达到 90%的，《补偿协议》不生效”“同意关于签订《补充协议》或新签协议的过渡费自2013年8月起算的意见。”2013年9月24日，建设用地事务所向李某某户发送告知书，告知“1、已签订《补偿协议》第二十五条关于生效比例条款予以撤销。2、你（户）于2013年10月31日前，凭原《补偿协议》与用地建设事务所、征收服务事务所公司签订《补充协议》，约定搬迁期限、过渡费发放等相关事宜。……3、若你（户）于2013 年10月31日前，未签订《补充协议》的，致原签订的《补偿协议》被撤销或无效的，已选的房源将另行安排使用。” 该地块其他被征收户已签订的《补充协议》，内容如下：甲方建设用地事务所，乙方被补偿人。甲、乙双方对补偿协议生效事项重新协商。“一、《补偿协议》第十二条的过渡费支付起算变更为 .....。二、《补偿协议》第二十条变更为: 乙方应当在本《补充协议》签订生效后二十天内搬离原址；三、 《补偿协议》第二十五条变更为：本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期满次日生效。五、本补充协议系《补偿协议》的补充，构成《补偿协议》不可分割的组成部分，并与其具有同等法律效力。本补充协议签署后，《补偿协议》与本补充协议内容不一致的，应当以本补充协议为准。本补充协议未涉事宜，仍按《补偿协议》执行。……”。之后征收工作人员多次与李某某联系，李某某表示不签订《补充协议》。

2014年11月3日，建设用地事务所、征收服务事务所向法院提起民事诉讼，请求判令李某某户继续履行案涉补偿协议，从房屋搬离并将该房屋交付拆除，后于同月17日申请撤诉，法院裁定予以准许。

2016年5月23日，建设用地事务所向李某某发送催告通知书，要求李某某于2016年6月6日前与建设用地事务所签订补充协议。2018年5月3日，建设用地事务所再次向李某某户送达评估报告。2018年8月9日，区规划资源局组织李某某户及建设用地事务所召开协调会，李某某户在协调会上表示不接受具体补偿方案。同年12月5日、17日，建设用地事务所两次向李某某户送达实施具体补偿通知，李某某户未到场接受补偿。2019年1月7日，区规划资源局对李某某户作出《责令交出土地决定书》。

二、法院裁判理由

1.一审观点

2012年11月20日，李某某户与建设用地事务所签订了案涉补偿协议，该协议第二十五条“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”该协议属于附生效条件的合同。根据房屋所在地块的《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，双方约定合同生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立,在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。至2013年1月21日签约期满，该地块未达到90%的签约比例，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效。2013年9月8日，区政府作出批文，同意取消涉案房屋所在地块征地房屋补偿方案和征地房屋补偿实施办法中签约比例达到90%签订的《补偿协议》才生效的规定。此时，李某某户与建设用地事务所签订的案涉补偿协议约定的生效条件，在客观上被取消，故建设用地事务所通知李某某需再签订《补充协议》，其中包含对约定的生效条件进行变更。建设用地事务所与涉案地块其他签约户签订的《补充协议》对此予以了印证。李某某户一直拒绝与建设用地事务所签订《补充协议》，双方并未就协议生效条件再进行约定，因此，案涉补偿协议并未生效。李某某关于案涉补偿协议应按照协议第二十五条第二款约定，经双方签字盖章后生效的主张，法院不予采纳。但需要指出，区规划资源局及建设用地事务所作为区土地管理部门与房屋补偿实施单位，为有序推进房屋征收安置补偿工作，应对征收补偿协议的格式规范性及内容一致性予以重视，并在今后工作中加以改进。

李某某户未就房屋与建设用地事务所签订《补充协议》致案涉协议并未生效。建设用地事务所向李某某送达具体补偿方案后，经召开协调会，李某某户未与其达成一致并未接受补偿，也未在具体补偿方案明确的搬迁期限内搬迁和交出土地。区规划资源局依据《暂行规定》第二十六条作出被诉责令交地决定，适用法律正确，程序合法。

2.二审观点

本案争议焦点在于，区规划资源局作出的被诉责令交地决定的前提是否成立。根据《暂行规定》第二十五条规定，在征地房屋补偿方案规定的签约期限内，区（县）征地事务机构与宅基址使用人或者房屋所有人达不成补偿安置协议的，由区（县）征地事务机构根据经批准的征地房屋补偿方案制定具体补偿方案，提供给宅基地使用人或者房屋所有人，并要求其在规定期限内给予答复。在答复期限内，区（县）土地管理部门应当予以协调。答复期限届满，宅基地使用人或者房屋所有人未作答复或者答复不同意的，由区（县）征地事务机构按照具体补偿方案实施补偿。《暂行规定》第二十六条第一款进而规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区（县）土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。根据上述规定，作出责令交出土地决定的前提，关键并不在于征地双方是否签订过安置补偿协议，而是宅基地使用人或者房屋所有人有无拒不交出土地的情形，无论其有无因签约或接受具体补偿方案而实际接受了补偿，或者无正当理由拒绝接受补偿。

本案中，上诉人李某某户虽曾于2012年11月20日与建设用地事务所签订过案涉补偿协议，暂且不论该协议是否已生效，双方均确认：该协议长期未履行，自2017年起因安置房另作他用而无继续履行可能；且直至被诉责令交地决定作出前，甚至直至本案诉讼期间，在签约后长达六年多的时间内, 该户仍未按期搬迁、上交案涉土地，被上诉人遂作出被诉责令交地决定，符合《暂行规定》对于作出责令交出土地决定书所规定的前提及程序要求，于法有据。上诉人认为，因其已经签订案涉补偿协议，应继续履行该协议的意见，系对该协议效力及履行的抗辩，并非能否作出责令交地决定所需考量的前提条件，亦不影响对被诉责令交地决定的合法性审查。

至于在双方未签订《补充协议》的情况下，案涉补偿协议是否已生效的争议，本院认为：首先，案涉补偿协议属于附生效条件的合同。因该协议对于协议生效条款的约定存在冲突，结合《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》关于生效条件的规定，原审认为，双方约定的协议生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立,在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。对此，本院予以认同。因至2013年1月21日签约期满，该地块未达到90%的签约比例，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效。其次，改变合同效力所约定的生效条件，一般应当经双方当事人协商。本案中，案涉补偿协议所约定的签约生效比例条款虽源自《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》中的规定，且适用于该征地地块全体，之后为区政府所取消，但该取消签约生效比例的规定系在案涉补偿协议签订后作出，且根据案涉补偿相关协议内容的约定，签约生效比例的取消不仅影响协议的生效条件，而且还影响履行搬迁义务的期限、过渡费的计算等安置补偿内容。因此，案涉补偿协议所附的生效条件并不因区政府发文取消签约生效比例而自动取消，相关协议内容应当由签约双方协商予以确认。取消签约生效比例后，建设用地事务所与涉案地块其他签约户所签订的《补充协议》内容亦说明，相关安置补偿内容需要双方予以确认。经审查，被诉责令交地决定中对上诉人户的具体补偿方案安置内容，包括房屋补偿款、房屋装饰补偿款、房屋附属设施补偿款、各类补贴以及产权调换房屋等安置内容，均符合该地块补偿方案的标准，保障了上诉人户的征地房屋补偿安置利益。故驳回上诉，维持原判。

三、律师代理意见

本案核心问题在于李某某户与区建设用地事务所是否已经签订了合法有效的房屋补偿协议，以此决定被诉交地决定事实认定是否清楚，证据是否确凿，应否被撤销。

2012年11月20日李某某与区建设用地事务所签订的《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议》的效力问题是一份合法有效的民事协议，理由如下：

1.从《中华人民共和国合同法》的角度解释

该补偿协议关于协议生效的约定条款在二十五条，其中该条第一款约定了90%比例的生效条件，第二款则约定了双方签名或者盖章后生效，那么这两款有关生效条件的表述是矛盾的。根据《合同法》第四十一条格式合同的解释的规定，对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。本补偿协议系由区建设用地事务所提供的格式合同，对于生效条件条款的理解应有利于李某某，对于已经签订协议的李某某来说，当然希望按照双方合意达成的补偿协议来履行，否则不可能签字同意该补偿协议，故在有关补偿协议生效要件适用情况的选择上应适用该条第二款签名或者盖章后生效的约定，于法有据；2.从行政法及征地拆迁有关规定的角度解释

补偿协议虽然系一份民事协议，但因此类协议特殊，仍应由相关政策作为依据。该协议所依据的房屋补偿方案及实施办法中规定的90%生效比例条款已经被区政府批准取消，应该视为区政府对之前自己制定的批复的撤销，而详细研读区规划资源局向区政府的请示内容和区政府的批复内容，可以发现，其中区规划资源局的请示内容根本没有请示对于原来已经签订的补偿协议要求确认无效，区政府的批准内容中除了同意批准取消上述签约比例生效规定之外，也只是同意区规划资源局提出的签订补充协议的请示，同样也没有批准或者决定不签订补充协议，那么被征收户已经签订的补偿协议认定无效的事项，况且区政府也不能做出如此批复，否则违反上位法《合同法》有关协议生效认定的规定；

3.从补偿协议相对方区建设用地事务所的意思表示解释

2014年在有关生效比例规定早已被区政府批复取消，区建设用地事务所要求李某某签订补充协议而其拒绝签订之后，区建设用地事务所又向人民法院提起针对李某某的诉请为要求争议的补偿协议履行的民事诉讼，从其民事诉状的表述和诉请来看，区建设用地事务所也是认可2012年签订的补偿协议是生效，还认为该协议是双方真实意思表示一致，故要求李某某履行该协议交出房屋。补偿协议的相对方都认可该协议的真实合法有效，直至2018年再次以双方未达成一致意见为由向李某某作出具体补偿方案，自相矛盾并且毫无诚信，可以看出其为逃避故意违约的责任并属于反悔协议效力的体现。对于该补偿协议，区建设用地事务所至今都没有依法作出撤销或者解除协议的行为，李某某完全有要求其继续履行补偿协议，并且赔偿原告经济损失的合法权利；

4.从他户补充协议的格式约定角度解释

其他户已经签订的《补充协议》内容来看，该补充协议亦属于区建设用地事务所提供的格式合同，该补充协议属于补偿协议的补充，内容包括对已经签订的补偿协议生效条件再次做出了变更约定，并且约定补充协议和补偿协议有相同的法律效力，与补偿协议不一致的，以补充协议为准。该约定说明只有签订了补充协议，才会发生补偿协议生效条件再次变更的情形。本案李某某没有与之签订补充协议，自然不改变补偿协议已经根据有关约定和情况生效的事实。

综上，无论从哪个角度而言，涉案补偿协议至始至终都是真实合法有效的，区规划资源局没有查清事实，也没有作出正确合法的认定和判断，理所当然的以为李某某与建设用地事务所没有签订补充协议，然后得出补偿协议也没有生效的荒谬结论，被诉责令交地决定作出的根本基础均不存在，属于严重违法。

四、法院裁判理由与律师代理意见差异点原因分析

1.对责令交出土地决定前提认识不同

法院认为征地双方是否签订过安置补偿协议并非能否作出责令交地决定所需考量的前提条件，而是宅基地使用人或者房屋所有人有无拒不交出土地的情形，无论其有无因签约或接受具体补偿方案而实际接受了补偿，或者无正当理由拒绝接受补偿。而律师意见则认为安置补偿协议已经签订且合法有效，应继续履行该协议，责令交地决定事实认定不清，证据不足，在被征收人尚未依照安置补偿协议得到安置补偿的情况下有权拒绝交出土地。

评析：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条载明：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定，应当符合下列条件（三）被征收土地所有人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”，这里可以看出，一方面要求拒不交出土地，需要达到影响征收工作正常进行的程度，另一方面拒不交出土地必须是“无正当理由”的情形，包括没有进行安置补偿以及安置补偿明显不合法或明显不合理等，该条虽然是对责令交出土地之后人民法院对非诉执行申请审查的规定，但其明确将原土地使用人已经依法得到安置补偿，作为人民法院准许自然资源主管部门向法院申请执行责令交出土地决定的前置条件。本案既然被征收人已经签订安置补偿协议，建设用地事务所理应按照协议内容对被征收人进行安置补偿，其未按照协议履行安置补偿内容，被征收人拒不交出土地应属有正当理由范畴，责令交出土地决定合法性前提事实上不成立。

2.对征收集体土地居住房屋补偿协议效力认定认识不同

本案所涉安置补偿协议第二十五条约定“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立，在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”和“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效。”对于上述两款的效力约定冲突问题应如何解释，法院根据房屋所在地块的《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，认定双方约定合同生效条件的真实意思应为“本协议经甲乙双方签名或盖章后成立,在规定的签约期内，本征地房屋补偿范围签约比例达到本地块征地补偿总产权户数的90%时，本协议生效”而非“本协议经甲乙双方签名或盖章后生效”。 因该地块未达到90%的签约比例，案涉补偿协议因生效条件未成就而未生效。而律师意见则认为既然该协议属于民事协议性质，应依据《合同法》有关格式条款不一致的法律解释规则，作出不利于提供格式条款一方的解释，并从各个角度论证了协议已经生效。

评析：修改后的《行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……；”该条明确了土地征收补偿协议的行政协议性质，并将其纳入了行政诉讼的受案范围。然现实集体土地征收安置补偿协议在性质上仍然存在民事和行政之争，目前上海法院在处理该类纠纷时，依然以民事案件立案受理，内部则由行政庭审理的模式，故行政法官在审查该类协议的效力问题上偏向谨慎保守，原则上以征地房屋补偿安置方案为根据，民事法律适用问题往往居其次。值得关注的是，本案所涉补偿协议所依据的经区政府批准的征地房屋补偿方案有关协议生效比例规定已经为区政府自身纠错予以撤销，原征地补偿方案中的生效条款是否还能在本案中作为依据适用进而对涉案补偿协议的生效问题得出尚未生效的解释，笔者依然存疑。

3.对本基地征收补偿安置乱象的归责探究与否不同

从本案反映的基础事实来看，征收集体土地房屋补偿可谓一波三折，2010年集体土地被征收后历经签约后又要求补充签约，安置方案自行设置生效比例后又取消，征地房屋补偿方案公告至责令交出土地决定长达六七年之久，很遗憾，法院对这些问题的责任未有深究。而代理律师认为本案矛盾的根源在于区规划资源局于2012年10月8日公告的《征地房屋补偿方案公告》及《征收集体土地居住房屋补偿实施办法（征求意见稿）》中并不包含有关协议生效比例的条款，但在区规划资源局随后向区政府报批的方案及实施办法及区政府批复同意的文件中却包含了相关协议生效比例的条款，这与《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十条第三款的要求不相符合。根据《补偿暂行规定》第十条第三款规定：“区（县）土地管理部门应当就征地房屋补偿方案听取相关权利人意见。相关权利人申请听证的，应当在征地房屋补偿方案公告后５个工作日内提出书面申请；符合条件的，区（县）土地管理部门应当按照规定组织听证。区（县）征地事务机构应当根据征求意见和听证会情况，修改征地房屋补偿方案。” 故区规划资源局对涉案征收地块征收补偿工作反复无常和乱作为，对于法律的认识不到位、导致了该征收地块的征收乱象，又拖延履行其法定职责，由于其自身原因导致签约期满后的合理期限内未作出被诉决定，应依法承担不利后果。

评析：从《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《上海市实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》等法律、法规、规章中涉及征收集体土地的相关规定来看，并未要求实行征询制以及确定协议生效比例。本案区规划资源局和区政府的做法与相关法律规定要求不相一致，终审判决虽然依然支持了区规划资源局作出的责令交出土地决定书，但相信法院会以发司法建议函等方式督促上述行政机关依法规范行使职责，准确适用相关征收集体土地的规定，避免发生不必要的矛盾和争议。

注：《中华人民共和国土地管理法》（2004年）已于2019年8月26日修正