汇业评论

文 | 姚姝 汇业律师事务所 律师

一、问题之起

《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第十五条第一款规定：当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）第九条第一款规定：申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。故，法院在审查当事人不动产登记申请事实是否成立之时，势必会查实其有没有至规定的不动产登记机构场所现场提交正式登记申请书，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。结合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，那么该节事实的举证责任即在原告这一方，若举证不力，原告很可能被法院认为申请事实不能成立继而被认为其起诉不符合法定条件故裁定驳回起诉。然而，看似很简单的申请之事实，实务中要完成举证责任并得法院审查认可往往面临诸多障碍，试举两案例予以分析。

二、案例剖析

案例一：

原告毛某与案外人张某系母女关系，上海市某房屋为两人共同所有，登记日为2009年5月20日。2017年4月20日，张某立下遗嘱，将上述房产中属于其的份额留给原告一人继承，该遗嘱经公证处进行公证。2019年1月20日，张某去世。2019年3月19日上午9时30分，原告至上述房地产所属的不动产登记事务中心就房地产继承转移登记事项提出申请，经取号引导，先至30号窗口提出申请并提交了若干材料。30号窗口工作人员告知：只有公证遗嘱，没有继承公证书，不属于该窗口办理的公证继承范围，应至2楼78号窗口申请未经公证继承的房地产继承转移登记。随后原告至78号窗口申请房地产继承转移登记，窗口工作人员审查材料后，要求原告提交补充材料后被劝回，并未出具任何受理或者不予受理决定书。2019年4月24日上午9时30分，原告再次至上述不动产登记事务中心二楼78号窗口申请办理房地产继承的转移登记，提交有关材料，窗口工作人员再次口头拒绝受理申请，原告要求其出具不予受理的书面决定，但窗口工作人员仍然口头拒绝。

该案被告答辩意见：原告未向其提出过正式申请，原告两次到现场仅仅为业务咨询，原告没有提供登记中心出具的收件收据，表明被告并未收到原告提出的申请。其中，3月19日原告办理了未经公证继承转移登记的咨询号，经工作人员引导后进入专门的办公室由专职的工作人员进行了咨询处理，因初步查看材料后认为不符合办理转移登记的条件，遂口头告知原告补充材料，原告并未填写正式的申请表。4月24日，原告再次取咨询号，78号窗口工作人员告知其仍然需要提交补充材料，待材料齐全后再提交申请。原告自始至终未依法提交申请，被告也没有受理过原告申请业务，故原告诉请要求被告履行办理继承转移登记职责之申请事实不成立，应裁定驳回原告起诉。

法院经审理认为，被告设置咨询窗口先行以咨询的方式初审房屋转移登记材料是否齐备，并无不可。本案被告咨询窗口工作人员发现原告材料缺失，向原告口头告知并退回材料，亦无不当。原告未经同意就将材料留置窗口，不能视为依法提出申请。至于原告提出的未当场书面告知不予受理，视为受理的问题，因本案被告咨询工作人员出处理答复，未到受理环节，故本案中并不适用。法院最后基于上述理由认定原告不符合法定起诉条件，驳回了原告起诉。

案例二：

原告合法拥有坐落某区土地面积6964平方米的使用权，并于2002年8月15日进行了房地产登记。后，某公司获批建设道路工程，原告上述房地产中涉及建筑面积2343.26平方米，土地面积1619平方米被纳入拆迁范围。2016年11月30日，上述公司与原告签订《企业拆迁补偿协议书》，约定拆迁上述2343.26平方米的建筑面积的补偿款和方式，对上述1619平方米的土地未进行补偿。在此期间，原告获取某区政府批文《关于批准某公司建设道路工程供应土地的通知》，该份通知载明原告所占有土地为国有土地，故原告认为房地产权登记簿中土地状况的权属性质为“集体”错误，登记簿上信息应予以相应更正。基于上述理由，2018年10月15日，原告委托代理人授权至不动产登记机构办公场所申请不动产更正登记申请，并携带有关证据材料及更正登记申请书，经工作人员指引告知有个其上载明为信访窗口专门处理该更正登记事务。原告代理人向该工作人员递交相关材料并出示房产证、工商营业执照原件、授权委托书等原件，该窗口工作人员在未仔细审查材料情况下直接认定其登记没有错误并拒绝受理有关材料，在原告代理人极力争取要求其出具受理或者不受理决定的情况下，其电话办公室其他工作人员至窗口，重新审查原告提交的材料和理由，并要求原告代理人在其提供的一份空白来访（信访）接待处理单上，书写相应来访内容，代理人无奈配合被告工作人员工作，将与递交的申请更正登记申请书中一致的指明上海市房地产权证中土地状况权属性质登记错误的事实和理由再次写明，请被告依照职权给予处理决定，并同时提交了更正登记申请书及相应材料。

该案被告答辩意见：原告起诉不符合法律规定，当事人或者代理人应当到不动产所在地的区登记中心进行登记，原告向被告提出的系信访要求，被告也给予了信访答复，原告在未向被告提出履职申请的情况下直接提起起诉，应裁定驳回。

法院经审理认为，被告依法负有本市不动产统一登记的行政职权，各区不动产登记事务中心受被告委托，办理辖区范围内不动产登记相关事务。本案中，原告至被告下属中心处，随来访接待（信访）处理单一并提交更正申请及相关材料的事实，应视为原告依照规定至被告处提出履行更正职责申请的效力。

分析意见：

上述两则案例中，原告均提供了照片等证据证明其确系亲自去登记机构办公场所申请不动产相应登记，然该举证的效果遭到了被告方或者以业务咨询为由或者以信访为由的抗辩反驳，实务中不同法官对此审查标准各异，也不难得出为何同样的申请事实，案例一的裁判予以否决而案例二的裁判予以支持的结果了。笔者认为，案例一中的法院观点值得商榷，被告作为不动产登记职权机关应严格依据《不动产登记条例》有关登记程序处理不动产登记申请事务，在该法第十七条中明确规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”很显然，立法中对于申请材料是否齐全、形式是否符合法定要件、何种情况受理或者不受理都予以了针对性的考量和作出了明确规定，甚至也预知到实务中可能不动产登记机构会拒绝当场书面告知申请人不予受理也就是只会口头拒绝申请，从保护申请人的角度，法律强制规定该种情形视为受理。面对法律上有如此完备的登记程序规定，本案被告居然另外创设非法定的所谓咨询程序，对于经过审查材料不齐全的申请予以退回而未出具不予受理决定书，实质刻意规避了上述规定所明确应当依照的处理程序，而法院的观点亦认同将被告自己创设的咨询程序与登记法定程序予以切分，无疑不切实际的加重了原告不必要的举证负担，使得行政机关往后对于不动产登记申请可以无视登记程序规则，以逃避司法监督审查，该法院观点容易引发不当的裁判示范效益，也不利于行政争议实质化解，造成当事人行政程序空转和讼累。反观案例二，即便本案在行政程序中被告不当引导原告将不动产登记申请置于信访程序，之后又以此为由进行抗辩，然法院通过实质审查信访之内容，严格适用相关法律规定，在该节事实上作出了公平的举证责任考量，得出的判断和认定显然也是准确和公正的。

三、实务建议

与一般的履行法定职责案件不同，不动产的登记申请依法应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，而不能直接邮寄履职申请书，故对于该类履职法定职责案件对于履职申请事实之成立就需要证明当事人或者代理人到了办公现场提出了正式的申请，结合上述两案例以及不动产登记之申请的其他众多实例可以看出行政机关在处理该事务时倾向引导申请人咨询或者信访，有规避之后可能涉诉的倾向，而法院对此审查又显然存在裁判尺度较大，同案不同判的问题。对此，对于申请不动产登记申请事宜，当事人务必需要格外注意保留申请过程中的有关证据材料，可通过拍照固定证据，必要时录音录像的方式进行，特别关注不动产登记机构不当指引做出类似咨询或者信访之提示，申请人应明确向对方表明拒绝，要求其严格按照登记程序办理。