汇业评论

文 | 何四为 合伙人 惠超 律师 汇业律师事务所

自2019年年底开始，新冠疫情肆意蔓延，对整个社会产生了深远的影响。为了防止疫情扩散蔓延，各级政府均出台了相关规定，要求对新冠肺炎潜在感染人员在指定地点（一般在指定酒店）强制隔离并进行医学观察。该措施对新冠肺炎疫情的传播起到了积极的作用，但也产生了新的法律问题。

据媒体报道，2020年2月18日，某地被隔离观察人员在隔离期限届满离开时，被酒店告知需缴纳隔离期间产生的食宿费用共计6132元。后经当地政府与酒店协商，酒店减半收取费用。当地政府回应称：该县防控领导小组会议研究，疫情防控期间，被隔离人员隔离期间食宿费用暂定由被隔离人员自行承担，若有新的补贴政策出台，则按要求及时予以返还。

笔者认为，在疫情防控期间，上述地方政府的做法具有典型意义，违反行政法律、法规规定，应当及时予以制止。

一、 对潜在感染人员进行隔离观察的法律定性

政府要求潜在感染人员在指定地点隔离并进行医学观察，属于行政强制措施。所谓行政强制措施，是指行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

《中华人民共和国行政强制法》第九条规定：行政强制措施的种类包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。《中华人民共和国产染病防治法》第三十九条规定：医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。该法第四十一条规定：对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。

结合上述规定，在新冠疫情期间，政府相关部门要求潜在感染人员在指定地点隔离并进行医学观察，目的是为了避免危险发生，控制危险扩大，对其人身自由实施的暂时性限制，故属于行政强制措施，应当受行政强制法的调整。

二、 隔离观察期间各方法律关系的分析认定

隔离人员在被隔离观察期间所形成的法律关系，主要包括以下三个方面：

1. 政府与被隔离人员之间的法律关系

政府要求潜在感染人员在指定场所隔离并进行医学观察，系政府作为行政强制行为主体对行政相对人即被隔离人员实施行政管理职责的行为。政府暂时限制隔离人员人身自由，双方之间属于行政强制法律关系。双方之间的权利义务受《行政强制法》的调整，应当依法向被隔离人员制作送达《强制隔离决定书》，告知对其采取隔离措施的时间、地点、原因、隔离期限，以及隔离期间所应履行的法律义务。

2. 政府与隔离场所（酒店）经营者的法律关系

笔者认为政府与隔离场所（酒店）经营者形成行政征用法律关系。所谓行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。我国《传染病防治法》第四十五条第一款规定：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。故依据上述规定，在新冠疫情期间，政府为了公共利益，基于其行政管理职责要求潜在感染人员在指定场所隔离并进行医学观察，与指定场所经营之间形成行政征用法律关系。

3. 被隔离人员与隔离场所（酒店）经营者的法律关系

被隔离人员由于疫情防控需要，作为行政相对人，基于行政机关行政强制措施内容，前往指定地点进行隔离观察，与隔离场所（酒店）经营者并不具有民法意义上合意行为，不产生民法意义上的权利义务关系，不构成民事合同法律关系，不受民事法律规范及《合同法》的调整。笔者认为，酒店系政府行政行为的协助执行人，被隔离人员因被采取强制措施对酒店设施形成事实上的占有和使用。

因此，不能简单地以住宿合同法律关系中双方的权利义务为依据要求被隔离者支付隔离期间的食宿费用。

三、被隔离人员隔离期间食宿费用的承担问题

基于上述对隔离期间各方法律关系的分析，被隔离人员隔离期间的产生的费用应当由政府承担。众所周知，现代国家的各级政府主要功能之一即为维持社会秩序，维护公共利益，承担社会管理职责。在疫情防控期间，政府及相关行政机关为了避免危险发生，有权在紧急状态下对酒店等场所予以行政征用，作为被隔离观察人员的隔离场所，产生的费用亦应由政府承担，而不应转嫁给被隔离人员。对此，我国《传染病防治法》第四十五条第二款亦作出了明确规定，该条款规定：紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。即由征用主体对隔离场所经营者予以适当补偿，而不应由隔离人员自行承担费用。

此外，对于某些不停劝阻、违反规定执意外出导致其存在染病风险而进行隔离观察的人员，可依据《治安管理处罚法》的相关规定对其进行行政处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任，而不应以要求其自行承担隔离费用的方式变相进行行政处罚。

目前，我国防疫形势依然严峻，全国各地仍存在大量的被隔离观察人员，文首新闻中所暴露的问题绝非个例，该问题的产生系某些地方政府官员对法律规定不熟悉，对政府与隔离场所（酒店）经营者的法律关系界定不清楚导致。我们在坚持科学防疫的同时也应当坚持依法防疫，如此才能够厘清在防疫非常时期各级政府、行政机关的职责功能，早日打赢这场没有硝烟的战争。