汇业评论

文 | 毕英鸷 合伙人 邓静 合伙人 汇业律师事务所

从全国性立法层面来看，政府投资基金的监管体系，主要由四个部分构成：1.《公司法》、《合伙企业法》等法律法规。2. 国有资产监管体系。3. 证监会及基金业协会监管体系。4. 发改委、财政部专门监管规定。

近年来，由于国家经济发展速度变慢，金融监管政策趋严，地方政府限制了私募基金管理人的工商注册，企业间融资能力差异，“九民纪要”、“资管新规”等法律文件相继发布等各种原因，导致基金管理人需要承担更多的管理责任，投资人在选择基金管理人时也更为理性，基金行业面临着极大的展业困境。加上前期投资泡沫过大，行业丑闻不断，与整个民营经济体系一样，基金行业也体现出了“国进民退”的趋势，政府投资基金在基金行业中所占比重越来越大。

从国有企业的社会责任层面来看，政府投资基金对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。但是客观上也存在着地方政府利用基金形式变相举债、政府基金市场化程度不足、政策目标重复、资金闲置、监管缺失等问题。在这个背景下，2020年2月21日，财政部发布《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）（下称：《通知》）。在这之前，发改委、财政部对于政府基金的监管规则，主要由以下几部部门规章构成。

1. 《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116号）

2. 《政府投资基金暂行管理办法》（财预(2015)210号）

3. 《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建(2015)1062号）

4. 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）

5. 《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）

6. 《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834号）

7. 《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》（发改办财金〔2018〕1043号）

8. 《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号）

《通知》相对于之前的监管规则，并无创新之处。仅仅是强调了政府基金发展过程中的面临的几个突出问题，其主要内容如下：

一、强化预算管理

1. 对财政出资设立基金或注资，纳入年度预算管理；数额较大的，根据基金投资进度分年安排。

2. 考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。

2.1 政府年度预算中，必须体现“保工资、保运转、保基本民生”支出以及债务付息等必要内容，否则地方政府不得将新设基金列入财政预算。

2.2 预算执行中收回的沉淀资金，按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定。履行必要程序后，可用于经济社会发展急需领域的基金注资。

二、提升使用效能

1. 确定政府基金的主要工作目标。

1.1 发挥杠杆作用，带动社会资本投入。

1.2 推动产业转型升级。

1.3 推动供给侧结构性改革。

1.4 稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。

2. 完善基金治理结构，提高基金运作效率和费用，减少资金闲置。

2.1 限制重复投资，聚焦重点领域。支持地方政府推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。

2.2 鼓励上下级政府互相参股基金，形成财政出资合力。但是强调市场化原则，不得强迫下级政府参与投资。

2.3 对于已经形成重复投资事实的，在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。

三、实施全过程绩效管理

1. 事前评估

行业主管部门负责做好事前绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，开展绩效监控，每年末基金实施绩效自评。自评结果报财政部门和其他主要出资人审核。

2. 全程监管

在基金存续期，财政部门组织人员，对基金开展重点绩效评价工作。主要考核标准为：政策目标实现程度、财务效益和管理水平。

3. 绩效考核结果

绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续、计提管理费的重要依据。

四、健全退出机制

1. 明确退出条件、退出时间

基金设立时，要明确约定存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标。

2. 纠正错误投资

基金投资项目偏离目标领域的，财政部门应会同行业主管部门及时纠正；问题严重的，报经本级政府批准后，可中止财政出资或收回资金。

3. 收回闲置资金

3.1 已募集成功的基金。

基金绩效达不到预期效果、投资进度缓慢或资金长期闲置的，财政出资应按照章程（协议）择机退出。

3.2 未募集成功的基金。

基金未按约定时间完成设立、开展业务，或募集社会资本低于约定下限的，财政出资可提前退出。

五、禁止变相举债

1. 重申“禁止变相举债”原则

严格遵守党中央、国务院关于地方政府债务管理的各项规定，不得通过基金以任何方式变相举债。

地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。

2. 明确监管职责

地方财政部门要会同相关部门对违反上述规定的基金严肃整改。财政部各地监管局按照有关职责和工作部署，加强对涉嫌变相举债基金的监管，协助地方防范隐性债务风险。

3. 完善报告制度

3.1 明确报告流程。

受托管理基金的机构应定期向财政部门和其他出资人报告基金运行情况。财政部门会同相关部门监测基金运行情况，向本级政府汇总报告其批准设立基金的总体情况，包括政策引导效果、财政出资变动、基金投资回报和管理费用等。

3.2 明确监管对象。

中央和地方政府直接出资的政府投资基金，包括作为管理平台的母基金，母基金出资设立的子基金及以下层级基金，都需要按照《通知》的内容执行。