汇业评论

文 | 曹竹平 汇业律师事务所 合伙人

阳光是最好的消毒剂，

一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。

——王名扬《美国行政法》

2008年颁行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是落实对公民知情权保障的重要法规。《条例》第六条更是明确规定了“行政公开”的原则。所谓“行政公开原则”，应分两方面去理解：一是狭 义的公开原则，即政府信息应当以公开为原则，不公开为例外。因为政府信息公开，已成为世界主要法治国家的潮流，公众依法取得政府信息不单单已成为了一国国内法所规定的权利，并且在大量的国际法文件中也被确认。根据《条例》的相关规定，除涉及国家秘密、未经权利人同意公开的商业秘密和个人隐私的信息以外，其余政府信息均应依法公开；第二层含义是广义的公开原则，也可理解成“信息公开真实原则”，即对行政机关所公开的政府信息，公开主体有责任有义务保证其准确性和真实性。

政府信息的真实性是信息真正意义与价值所在。真实、准确的政府信息对于社会治理、维护社会安宁、促进产业发展乃至保障公民个人的私权利都有着重要的指导和帮助作用。

政府信息真实性的含义

公众依法获得真实准确的政府信息的权利对其自身也有重大意义。随着 19 世纪末到 20 世纪初行政权不断的扩张，加强对经济的干预，继而又在 20 世纪中叶开始介入环境保护、社会保障等领域，行政权的触角几乎遍及了公共事务的各个角落，“公民‘从摇篮到坟墓’的一切活动都可能会与行政权发生关系”。政府功能从管制政府到服务政府的不断变化，使得民众对政府及其提供的公共服务的依赖性不断提高，都表明了真实准确的政府信息已成为了一项重要的“公共产品”。

那么这种“公共产品”的真实性如何甄别与界定？可以从两方面进行讨论。

一方面，政府信息应当具备形式上的真实性。《政府信息公开条例》第二条明确规定:政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。除此以外，整个条例并无第二个条文对政府信息进行界定。虽然在某种程度上，我们亦认可该条文对政府信息的定义涵盖了“真实、准确” 的要求，但笔者认为，这种“真实、准确”只是在形式确保了政府信息的真实性: 即从信息产生的主体来看，是行政机关；从信息产生过程来看，源于行政机关行使行政职权过程中；从信息产生方式来看，可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关通过一定方式获取；从信息保存形式来看，是以一定的形式记录、保存的。

另一方面，从实体上而言，政府信息内容上的准确性也应当被认为是真实性的一个范畴，并且实体内容上的准确性要求相对于形式真实性而言，应当标准更高、更为严谨。因为在绝大多数情况下，当事人向行政机关申请信息公开，其主要目的就是要知晓该信息的实际内容，以作为相关活动的依据和凭证。进一步说，行政机关若是公开的政府信息在内容准确性上有虚假或不准确的，不仅可能涉及损害当事人或利害关系人的合法权益，更严重者亦会影响到社会稳定或扰乱正常的社会管理秩序。

或许是基于《信息公开条例》本身对信息真实性的界定与要求不甚明确，各个地方如湖南、上海等地，在制定本地方政府信息公开的细则规定时，大都注意到了这个问题，并在地方立法中细化了对政府公开的信息真实性的要求。如上海市人大 2008 年制定的《上海市政府信息公开规定》第九条:对依职权制作的政府信息，行政机关在公开前应当进行核实，保证公开的政府信息内容准确;对依 职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，行政机关在公开前应当进行核对，保证公开的政府信息内容与所获取的政府信息内容一致。

由此可见，行政机关依法发布的政府信息，不论从保护公民权益还是从依法行政的角度出发，都应当具备真实性，信息的真实性应当成为判断行政机关是否依法公开政府信息的一个重要因素，行政机关应当对其公开的信息真实性负责。

那为什么说真实的政府信息对于公民知情权和公共利益是重要保障呢？我们不妨从知情权和公共利益本身的内涵上来仔细思考。

政府信息真实与公民知情权保障

所谓“知情权”，广义上是指人民依法享有的知悉以及获得信息的权利，有公法知情权与私法知情权之分，而政府信息知情权就是公法知情权中的主要部分。

其实“知情权”一说，最早并非出自法律界，而是 1945 年由美联社的一位时政编辑肯特·库柏在一次演讲中提出，该演讲后又被载于当年的《时代》杂志 (The Times) 上。库柏提出，一国国民没有广泛的知情权，一个国家就没有政治自由可言。此后，随着半个多世纪以来法学研究的不断深入，尤其是当代宪法学的不断演进，“知情权”逐步被确立为公民在宪法上的基本权利。而公民知情权的权能之一，就是不仅有权获得政府向公众公开的各类政府信息，更有权获得各类真实、准确的政府信息。因为，政府的权力源于全体国民通过宪法契约的让渡才获得，现代政府在一定意义上，可以被视为全体国民的代理人。就如，美国学者詹姆斯·威尔逊所说，国民有权知道其代理人正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的政府机关随意妄为。

我国的《信息公开条例》虽然没有直接将“知情权”写入具体条文中，但知情权在我国现行法律体系中仍然是有其依据的。首先，从宪法基本权利而言，知情权属于表达自由权的一种，我国宪法所列的公民基本权利中第三十五条、第四十条、第四十一条都是保护表达自由的。其次，我国批准的三个国际文件——《联合国人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会、文化权利国际公约》——也都以不同的方式确认了公民的表达自由和知情权。 最后，在中国共产党曾经颁行的文件——《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中也提出了“完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群 众的知情权......”等相关要求。

对此，从切实保护公民知情权的角度出发，公民知情权与政府信息的真实性、准确性存在着紧密的联系，这种联系的具体表现是一种相互融合，即公民知情权是政府应当依法公开真实准确信息的法理基础，政府信息的真实准确公开则是公民知情权实现的重要渠道。

政府信息真实与公共利益保护

“公共利益”本身是一个很难被量化或描述的概念。从行政的角度来看，整个社会及其每个成员皆生死攸关的必需品即可被视为公共利益，这种必需品只能由行政机关来提供，因此公共利益领域也就是行政的专属领域。随着政府职能的变化，真实、准确的政府信息已成为当代社会一项重要的公共产品，因此，将真实、准确的政府信息同样视为整个社会“生死攸关的必需品”亦是合乎情理的。

我国从 2003 年的“SARS”危机开始，社会公众就空前强烈的意识到政府信息的真实准确性对于整个社会运行以及国民的人身财产安全具有极端重要性。当时，在相关政府部门没有及时、真实、准确地公布北京、广东等地疫情之前，社会恐慌情绪弥漫，造成小道消息风行，各地市民疯狂抢购板蓝根、食盐、食醋等物资，直到卫生部门建立了真实疫情每日公开制度，这样的社会不安状态才得 以控制。此后，无论是2004年的禽流感蔓延情况，还是2008年初的南方特大雪灾、汶川地震死亡人数，政府在保障政府信息透明、提高信息准确度、真实性方面都有了一定的改善。

上述例子只是我国二十一世纪以来重大公共事件的极少一部分，但通过这些事件就能发现，在应对重大公共事件或突发事件时，真实、准确地向社会公众公开相关信息、使得公众能快速准确地了解与之有关的信息，不仅能够提高行政工作的效率，更重要的是能够及时澄清虚假消息、使公众免于无谓的恐慌情绪与盲目行为， 最终保障社会的正常、稳定运行。

这不由得让我想起美国国家理念和民族精神的重要缔造者詹姆斯·麦迪逊曾言：如果（政府）不能为公众提供广泛的信息或者提供畅通的信息渠道，那么所谓的公众政府就只能沦为一场闹剧或悲剧，抑或两者兼而有之的悲喜剧的序幕。

结语

政府信息公开条例确立了行政机关公开政府信息过程中的真实性公开原则，政府信息的真实公开既是对行政机关依法行政、建设社会主义法治社会的基本要求，同时也是对公民知情权以及社会公共利益的积极保护。行政法先贤王名扬教授曾在其大作《美国行政法》中写道：阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。法治政府的根本要求在于“把权力关进笼子里”，但愿政府信息真实性的要求，能够充分落实，以期真切地保障公民知情权和社会公共利益不再被上下其手。