汇业评论

文 | 潘志成 汇业律师事务所 合伙人

2020年1月31日凌晨,世界卫生组织宣布将爆发于中国武汉的新型冠状病毒疫情确定为国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern/PHEIC）。究竟什么是国际关注突发公共卫生事件？世界卫生组织如何确定国际关注突发公共卫生事件？确定之后会采取哪些措施？本文根据《国际卫生条例》第三版（2005年）对这些问题逐一进行解读。

一、究竟什么是国际关注突发公共卫生事件

根据《国际卫生条例》第三版（2005年）第一条定义，“国际关注的突发公共卫生事件”是指“根据本条例[即《国际卫生条例》]规定所确定的不同寻常的事件：（一）通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险；以及（二）可能需要采取协调一致的国际应对措施。”

世界卫生组织的一项核心使命就是控制和防范疾病的国际性传播，而《国际卫生条例》正是世界卫生组织及各会员国为落实这一使命，由世界卫生组织大会通过并在各会员国生效的国际条约。《国际卫生条例》的最初版本（1969年）涵盖了黄热病、鼠疫、霍乱等六种检疫疾病（quarantinable disease），并在随后修订中减少为三种。

在2003年严重急性呼吸道综合症（SARS）爆发后，世界卫生组织再次对《国际卫生条例》进行了修订，修订后的第三版（2005年）不再仅针对黄热病、鼠疫、霍乱等特定疾病或传播方式，而涵盖“对人类构成或可能构成严重危害的任何病症或医疗状况，无论该病因或来源如何”。第三版《国际卫生条例》规定会员国在发生根据条例判断标准可能构成国际关注突发公共卫生事件时，有义务向世界卫生组织报告。同时第三版《国际卫生条例》还规定了世界卫生组织总干事确定“国际关注突发公共卫生事件”并发布相关临时建议的程序。

可以这样理解，“国际关注突发公共卫生事件”正是世界卫生组织需要通过《国际卫生条例》应对的最高级别公共卫生事件，整个《国际卫生条例》的主要内容均是围绕如何确定和应对“国际关注突发公共卫生事件”而制定。

需要澄清的是，《国际卫生条例》第三版中并没有“疫区”这一概念，也没有规定认定“疫区”的程序。与此较为相关的概念是第一条定义中的“受染地区”（affected area），即指世界卫生组织依据本条例建议采取卫生措施的特定地理区域。例如世界卫生组织总干事在确定国际关注突发公共卫生事件后，建议对特定地区的人员或物品采取相应卫生措施，该地区即为“受染地区”。

二、如何确定国际关注突发公共卫生事件

《国际卫生条例》第三版通过条文和附件说明了构成国际关注突发公共卫生事件的判断标准，并列举了相关实例。当某种疾病具备以下四个标准中任何两个，则该公共卫生事件应由所在国作为可能被确定为国际关注突发公共卫生事件向世界卫生组织报告。

标准一 不寻常或意外性(unusual or unexpected)

不寻常实例包括事件由未知因素引起，或者来源、载体、传播途径不明、病例发展比预期严重（包括发病率和致死率）等；意外性实例包括引起事件的疾病之前已在缔约国消灭或此前未报告过。

标准二 对公共卫生产生严重影响(have serious public health impact)

实例包括由很有可能流行的病原体引起的事件（病原体具有高度传染性、多种传播途径、健康携带者等）、在医务人员中报告病例、发生在人口十分密集的地区等。

标准三 具有国际传播的严重危险(significant risk of international spread)

实例包括其他国家的类似病例存在流行病学联系、或者病原、载体或宿主可能跨越国境，例如在有当地传播证据的地方存在指示病例并且在上个月内进行过国际旅行或参加国际集会等。

标准四 具有限制国际旅行或贸易的严重危险(significant risk of international travel or trade restrictions)

实例包括过去类似事件是否导致国际贸易或旅行限制等。

举例而言，严重急性呼吸道综合症（SARS）符合前述不寻常或意外性、对公共卫生产生严重影响两项标准，即可构成国际关注突发公共卫生事件，而SARS事实上也是21世纪首例在全球引起关注国际公共卫生事件。而对于本次新型冠状病毒疫情，至少可以符合前述标准中的前两项、甚至前三项标准。

在会员国报告可能存在的国际关注突发公共卫生事件后，世界卫生组织总干事将依据《国际卫生条例》所列标准评估该事件是否构成国际关注突发公共卫生事件，并与发生事件的会员国进行磋商。之后，世界卫生组织总干事将召开突发事件委员会会议（委员由专家名册中相关专业领域专家和世界卫生组织其他专家咨询团专家组成，至少一名专家为发生事件的会员国所提名专家），讨论该事件是否需被确定为国际关注突发公共卫生事件，以及应采取何种适宜的临时措施。在听取委员会委员意见和发生事件会员国陈述意见后，由总干事作出最终决定。

三、确定国际关注突发公共卫生事件后世界卫生组织会采取哪些措施

世界卫生组织总干事确定国际关注突发公共卫生事件后，还同时会发布给各成员国的临时建议（temporary recommendations）。临时建议包括发生事件会员国或其他会员国可对人员、行李、物品、货物采取的卫生措施，目的在于防止和减少疾病的国际传播，同时避免对国际交通造成不必要干扰。

对于人员可向发生事件会员国或其他会员国发布的卫生措施建议包括：不必采取特定卫生措施、审查在受染地区的旅行史、审查医学检查证明、进行医学检查、审查疫苗接种或其他预防措施证明、对嫌疑者进行公共卫生观察、对受染者实施隔离并进行必要治疗、禁止受染者入境等卫生措施。

对行李、物品、货物可向发生事件会员国或其他会员国发布的卫生措施建议包括：不必采取特定卫生措施、审查载货清单和航行路线、实行检查、审查离境或过境时消除感染或污染措施的证明、实施隔离或检疫、禁止入境等卫生措施。

《国际卫生条例》规定，临时建议应在公布三个月后自动失效，并可根据国际关注突发公共卫生事件的发展，由突发事件委员会建议并由总干事决定随时取消、或者决定修改或延续三个月。如果总干事认为就特定公共卫生风险有必要并适宜提出长期建议(standing recommendations)，也可以在征询审查委员会（委员由专家名册中相关专业领域专家和世界卫生组织其他专家咨询团专家组成）意见后就该公共卫生风险提出长期建议。

本次世界卫生组织确定中国武汉爆发的新型冠状病毒疫情为国际关注突发公共卫生事件后，其分别向中国和其他会员国发布临时建议。向中国发布的卫生措施临时建议包括：1）继续实施全面的风险沟通机制，定期向民众通报疫情变化情况、针对人群的预防和保护措施以及为控制疫情所采取的应对措施；2）加强公共卫生措施，控制当前疫情；3）确保卫生系统具有抵御能力，并保护医务人员；4）加强中国各地的监测和积极发现病例工作；5）与世卫组织和相关伙伴合作开展调查，以了解此次疫情的流行病学和演变情况以及疫情控制措施；6）共享人类病例相关数据；7）继续确定疫情的人畜共患病源，尤其要确定其传播潜力，并尽快与世卫组织共享有关信息；8）在尽量减少对国际交通造成干扰的同时，在国际机场和港口进行出境筛查，目的是及早发现有症状的旅客，以便作出进一步评估和治疗。

世界卫生组织向其他会员国发布的卫生措施临时建议包括：1）作好控制疫情的准备，包括主动监测、早期发现、隔离和病例管理、接触者追踪和防止新型冠状病毒感染的进一步传播，并与世卫组织共享全部数据；2）与世卫组织共享与此次疫情相关的信息；3）任何在动物中检出新型冠状病毒的情况（包括有关病毒种类、诊断检测结果和相关流行病学信息）均应作为新发疾病向世界动物卫生组织报告；4）各国应特别重视减少人类感染，防止继发性传播和国际传播，以及通过多部门交流与合作、积极参与增加关于该病毒和该疾病的知识和推进研究工作。

世界卫生组织还特别强调：1）根据本次疫情的现有信息，不建议各会员国实施任何旅行或贸易限制；2）各会员国必须向世卫组织通报所采取的任何旅行措施；3）各会员国不应采取可能助长侮辱或歧视的行动。

四、结语

自《国际卫生条例》第三版生效以来，世界卫生组织曾先后在墨西哥猪流感、埃博拉病毒等国际公共卫生事件爆发后，将这些公共卫生事件确定为国际关注突发公共卫生事件，并针对这些公共卫生事件向事件发生会员国及其他会员国建议相应的卫生措施。需要注意的是，世界卫生组织会针对每一次国际关注突发公共卫生事件的具体情形提出不同的卫生措施建议，但这些卫生措施建议并不具有约束力，各会员国仍可根据自身的受染情况、医疗条件采取不同的卫生措施。据此我们仍需进一步关注不同会员国为应对本次新型冠状病毒疫情而采取的具体卫生措施，例如是否对来自受染地区人群采取要求出具健康证明、医学检查、隔离、甚至禁止入境等卫生措施，以及对来自受染地区行李、物品、货物采取审查消除污染措施证明、隔离、检疫、甚至禁止入境等卫生措施。