汇业评论

文 | 杨杰 合伙人 姚欣 汇业律师事务所

一、《出口管制法草案》已经正式提请全国人大常委会

2017年6月16日，商务部发布了《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）。在该意见稿起草说明中指出，我国现行出口管制法规、规章出台时间较早、法律层级不高，工作实践中存在调查执法权限不足、部分案件无法查处等问题，影响出口管制工作的权威性与出口管制工作效率。

鉴于亟需通过出口管制立法填补法律空白，完善法律体系，促进管制工作发展需求，2019年12月24日，《中华人民共和国出口管制法（草案）》（以下简称“草案”）提请十三届全国人大常委会第十五次会议审议。12月28日《草案》公布在中国人大网，于2020年1月26日期间公开征求社会公众意见。至此，标志着《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》正式进入了立法阶段。

二、《出口管制法（草案）》之立法新趋势

（一）与国际接轨，积极履行国际义务

一国所制订的出口管制政策，其核心理论基石无外乎于既要保障本国的国家安全，又要体现本国的外交政策。中国一直遵循与本国国际地位和外交政策相适应的出口管制框架。此次《草案》相较于《意见稿》而言，直接体现我国作为发展中大国在国际经济领域所体现的责任感和维护和平使命感。在条款设计上，立法宗旨主要是为了履行防扩散等国际义务，维护国家安全和利益，适用范围是与履行国际义务有关的物项，坚持的是总体国家安全观，维护国际和平。

譬如，在之前商务部的《意见稿》中第九条所列对等原则，即对我国采取歧视性出口管制措施的国家和地区，我国可以采取同等措施予以反击。这一条款在2017年公开社会意见征集的时候，受到不少的争议。出口管制中的对等原则，意味着国与国之间的政治交锋转而表现在进出口管制方面的报复性执法，由此而带来无止境的国家间的出口报复性歧视管制政策，不利于国际贸易发展并进而影响中国在国际贸易生态链中的地位。因此，我们注意到此次《草案》在提交人大常委会审议的时候对这一条款进行删除。中国自始至终秉持着合作共赢的对外经济发展理念，主张通过签订贸易协定，进行经济对话而促进国家间的进出口贸易繁荣发展，而非通过单边制裁方式来获取谈判空间。

此外，草案删除了紧急状态管制，调整了临时管制的履行国际义务的需求；在进行许可审查时将《意见稿》中的国际义务和国家安全义务进行调换，优先考虑国际义务和对外承诺这一因素。

因此，《草案》体现了我国在出口管制方面与国际接轨，履行国际义务，保障出口经营者在对外贸易中的权利义务。

（二）《草案》中所采取的各种管制措施需依据法律和行政法规

在出口管制主管部门上，《草案》将省、自治区、直辖市人民政府有关部门系依照法律、行政法规规定开展出口管制具体工作，而非《意见稿》中系根据授权或者委托；出口经营者资格方面，也需依照法律、行政法规的规定从事经营出口管制物项；在经营者管理上，国家出口管制管理部门对出口经营者采取专营、备案等管理的依据系法律和行政法规；在两用物项申请材料方面，《草案》将申请材料明确限定为法律、行政法规所规定的材料；在监督管理方面，国家出口管制管理部门对从事出口管制物项的主体对其遵守法律、行政法规的情况进行监督检查等这些出口管制工作的方方面面的权利义务来源于法律和行政法规。相较于《意见稿》的法律授权来源不明确，仅要求依照国家有关规定来进行进出口管制管理工作而言，《草案》在适用、执行以及出口经营者的信赖利益保护方面具有较强的约束力。

（三）《草案》更加强调信用制度建设，信用制度贯穿出口管制管理工作全过程

在我国建设社会主义信用体系的大环境背景下，信用体系建设的完善和发展也系我国社会市场经济不断成熟的象征。在出口管制管理工作中，信用建设也体现的淋漓尽致，贯穿整个工作过程始终。首先，在出口许可审查考虑因素方面，国家在充分审查出口经营者的信用记录等因素后进行评判，做出准予或者不予许可的决定，在《意见稿》中出口商和最终用户的信用记录仅仅是作为实施不同许可分类的因素，而不影响出口管制主管部门做出的许可决定；其次，《草案》也明确规定出口经营者内部合规审查制度运行情况良好，没有重大违法记录的情况下才给予相应的许可便利措施；再次，对于与国家建立管控名单的最终用户进行交易的出口经营者，则会被国家出口管制管理部门给予警告、责令停止违法行为、没收违法所得和罚款处罚，并且会留下信用记录；最后，对于违反《草案》规定受到处罚时，这些处罚信息应当记入全国信用信息共享平台，管理部门可以在五年内不予受理出口许可申请，直接负责人和其他直接责任人可以给予五年禁止从事出口经营业务，受到刑罚处罚的，终身禁入的处罚。此外，《草案》也规定了管制物项的最终用户承诺和出口经营者、进口商的报告规定以及对于欺诈、隐瞒或者骗取买卖许可证或为违法行为提供帮助行为给予一定负面评价。

因此，在出口管制管理工作中，《草案》明确了管制物项的出口申请，对于信用记录在出口管制物项出口的过程中所产生的正面和负面的后果和影响，使得出口经营者在从事出口管制物项的过程中，需进一步厘清信用记录的重要性，切实做好信用工作，在对外贸易工作中诚实守信，促进我国对外贸易的稳定发展。《草案》在出口管制管理工作方面的信用体系建设相较于《意见稿》的规定而言，也系一大亮点，有利于出口管制经营和管理信用发展。

（四）《草案》进一步加强企业的合规建设要求

《意见稿》中规定，国家鼓励企业建立出口管制内部合规机制，并可以给予相应的许可便利。而《草案》中则明确规定为出口经营者应当建立出口管制内部合规审查制度。并且，对于企业建立的内部合规审查制度具有一定的要求，即运行情况良好、没有重大违法记录的情况下才给予相应的许可便利措施。从国家鼓励政策演变成为出口经营者的义务，也体现了企业合规建设的重要性，减少出口管制物项在出口过程中出现的各种问题，影响出口交易效率，进而影响进出口企业本身的建设发展。

（五）完善黑名单管控制度

《草案》相较《意见稿》在黑名单管控方面的规定予以增加，主要体现在加大力度对列入黑名单的国外进口商和最终用户进行管控。主要方式表现为国家出口管制管理部门限制国内出口经营者与管控名单主体之间的业务交易。例如，出口经营者与列入管控名单的主体进行交易的，出口管制管理部门可以采取禁止交易、限制交易、责令中止出口有关管控物项、不适用出口许可便利措施等。通过上述措施，达到出口经营者与管控名单主体之间的出口管制管理。此外，出口经营者在违反黑名单管控制度的情况下，对于责任的承担方面，《草案》提高了罚款金额，由原先经营额5倍以上10倍以下变更为经营额的10倍以上20倍以下罚款。营业额不足5万元的，处5万元以上50万元以下罚款变更为没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的，并处50万元以上五百万元以下罚款。增加了情节严重条款，责令停产整顿，直至吊销出口专营资格，这些严厉的措施使得经营者进行对外交易时更注重交易对象的合规性审查。

由此可见，通过黑名单制度将可能影响国际与国家安全的国外进口商列入黑名单进行针对性、专门性的管控，并要求出口企业对黑名单主体的交易进行动态的关注跟踪，是本次《草案》修订最大的亮点。

（六）出口管制管理部门采取措施，落实严格管控与方便企业并举

《草案》变更《意见稿》的加强协调变更建立协调机制，各部门密切配合，加强信息共享。此外，《草案》强调出口管制管理部门实施发布有关行业出口管制指南，引导企业规范经营。加强与出口经营者之间的联动，出口经营者就管制物项向出口管制管理部门提供咨询的，出口管制管理部门具有答复的义务。对于两用物项许可申请的审批期限，管理部门由收到完整申请材料后45个工作日内做出许可决定变更为受理两用物项出口申请之日起的45个工作日内做出许可决定。缩短企业申请许可证的期限，便利企业出口经营业务的开展。《草案》对出口管制管理部门的权利义务进行规定，在一定程度上便利了企业的出口经营。

（七）《草案》较《意见稿》加大责任惩罚力度，明确责任承担主体

《草案》在法律责任这一章节上关于无许可出口、骗取、贿赂许可证、协同、通谋提供便利等违法行为、违反黑名单管控制度和妨碍调查等方面的惩处比《意见稿》的惩处普遍提高相应力度。鉴于直接负责人和其他直接责任人员在进行职务行为是所代表公司名义进行，因此，草案将直接负责人和其他直接责任人员的法律责任予以删除。

三、《出口管制法（草案）》立法背景下，企业合规建议

对于企业的合规建议方面，汇业海关团队律师此前在对《意见稿》进行解读时进行了详尽的建议说明，不再赘述。此处针对《草案》与《意见稿》之间的对比区分进行建议更新，企业在《出口管制法》颁布之时，望能够制定有效的风险防范措施，促进企业在出口管制物项的对外贸易中占据有利地位。

（一）加大对企业合规制度的建设

通过比较分析，《草案》重视在企业合规制度的建设，不仅将企业合规制度建设定性为企业的义务，对于出口便利措施方面也要求企业合规达到一定的标准。因此，参考商务部2007年发布的《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》、2018年发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联共同制定了《企业境外经营合规管理指引》，企业在合规制度建设方面，应补充采取以下措施：

1. 企业内部建立合规管理架构，企业可结合发展需要建立权责清晰的合规治理结构，在决策、管理、执行三个层级上划分相应的合规管理责任。决策层通过原则性顶层设计，解决合规管理工作中的权力配置问题。高级管理层应分配充足的资源建立、制定、实施、 评价、维护和改进合规管理体系。执行部门应及时识别出口管理领域的合规要求，改进合规管理措施，执行合规管理制度和程序，收集合规风险信息，落实相关工作要求。

2. 企业可根据业务性质、地域范围、监管要求等设置相应的合规管理机构。合规管理机构一般由合规委员会、合规负责人和合规管理部门组成。通过组建合规管理机构，落实合规管理每一具体工作，从而出口管制合规建设真正落到实处发挥出功效。

3. 合规培训。企业应将合规培训纳入员工培训计划，培训内容需随出口管制法律、政策以及要求进行动态调整。

4. 合规咨询。企业应针对出口管制风险领域规定强制合规咨询范围。在涉及到重要业务环节时，业务部门应主动咨询合规管理部门意见。合规管理部门应在合理时间内答复或启动合规审核流程。对于复杂或专业性强且存在重大合规风险的事项，可以听取法律顾问、律师等专业人员意见。

5. 合规文化建设。企业应将合规作为企业经营理念和社会责任的重要内容，树立积极正面的合规形象，促进行业合规文化发展。

（二）加强企业的出口管制物项的信用建设

鉴于《草案》对出口管制物项的出口经营者的信用信息进行高度的评价，因此，企业则需审时度势，加强其自身的信用建设。因此，在出口管制物的经营活动中，对于其风险进行评估，需要遵守法律、行政法规对于出口管制的规定。因此，在出口管制活动中，则需随时检查其所持证件等文件是否齐全、履行的程序是否适当，遵纪守法。

（三）梳理企业出口物项、交易对象与法律责任

经营出口管制物项企业需要对其出口的物项进行梳理，对其物项需要履行的法律程序以及申请的许可证等存在疑问的情况下，应向出口管制管理部门进行咨询，出口管制管理部门予以答复，企业根据具体答复意见办理管制物项出口，确保出口经营管理活动符合法律规定。在交易对象方面，由于出口经营者应当向出口管制管理部门提交最终用户和最终用途证明文件和最终用户承诺以及出口经营者的报告义务，因此需要对其交易对象进行追踪溯源。此外，《草案》明确规定了黑名单管控制度。因此，企业需要提升对其交易对象的审核能力，对于可能从事危害国际和平与国家安全的交易对象进行审查，进行报告或者举报。

在法律责任方面，由于《草案》加大了法律责任方面的处罚力度。因此，经营出口管制物项的企业在其经营活动中，应当遵纪守法，在取得许可证的前提下予以出口。此外，许可证的来源应当符合法律、行政法规的强制性规定等措施。对于法律风险责任方面进行排除，避免企业被出口管制管理部门或海关予以处罚，进而遭受经济损失影响企业的长远发展。