汇业评论

文 | 郭青红 汇业律师事务所 合伙人

2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（简称“《意见》”）。

《意见》指出，改革开放40多年来，民营企业在推动发展、促进创新、增加就业、改善民生和扩大开放等方面发挥了不可替代的作用。民营经济已经成为我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分。

《意见》倡导的基本原则之一是，加强法治保障，依法保护民营企业和企业家的合法权益，推动民营企业筑牢守法合规经营底线。要求推动民营企业守法合规经营，民营企业应筑牢守法合规经营底线，依法经营、依法治企、依法维权，认真履行环境保护、安全生产、职工权益保障等责任。民营企业走出去要遵法守法、合规经营，塑造良好形象。

我国国资委于去年（2019年11月2日）要求推动央企、国企合规管理体系建设，我国发改委等七部委同时（2019年12月26日）要求推动我国企业境外投资经营合规管理。而中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，彰显我国民营企业加强合规管理已经提上了日程。

一、民营企业加强合规管理的必要性

1. 民营企业加强合规管理，是我国经济发展和法治建设的需要

正如《意见》所述，民营经济已经成为我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分。民营企业加强合规管理，依法经营、依法治企、依法维权，也是我国社会主义法治建设的重要组成部分和必然要求。

2. 加强合规管理，是民营企业深化改革的重要内容

《意见》鼓励有条件的民营企业深化改革，加快建立治理结构合理、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的现代企业制度，重视发挥公司律师和法律顾问作用。鼓励民营企业制定规范的公司章程，完善公司股东会、董事会、监事会等制度，明确各自职权及议事规则。鼓励民营企业完善内部激励约束机制，规范优化业务流程和组织结构，建立科学规范的劳动用工、收入分配制度，推动质量、品牌、财务、营销等精细化管理。民企深化改革的各个方面，本身也是合规管理的重要内容。

3. 加强合规管理，是民营企业参与国家重大战略的要求

《意见》要求完善民营企业参与国家重大战略实施机制，鼓励民营企业积极参与共建“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等重大国家战略，积极参与乡村振兴战略，在重大规划、重大项目、重大工程、重大活动中积极吸引民营企业参与。依法合规经营、依法治企，认真履行环境保护、安全生产、职工权益保障等责任，是民营企业要参与国家重大战略的基本要求。

4. 加强合规管理，是民营企业开展多种渠道融资的要求

《意见》要求完善民营企业直接融资支持制度，包括：（1）完善股票发行和再融资制度，提高民营企业首发上市和再融资审核效率。（2）积极鼓励符合条件的民营企业在科创板上市。深化创业板、新三板改革，服务民营企业持续发展。支持服务民营企业的区域性股权市场建设。（3）支持民营企业发行债券，降低可转债发行门槛。（4）在依法合规的前提下，支持资管产品和保险资金通过投资私募股权基金等方式积极参与民营企业纾困。（5）鼓励通过债务重组等方式合力化解股票质押风险。（6）积极吸引社会力量参与民营企业债转股。

民营企业开展多渠道融资，依法合规经营、依法治企是基本前提。

5. 民营企业加强合规管理，是民营企业参与国内市场竞争的需要

随着我国《中央企业合规管理指引（试行）》、《合规管理体系 指南》等指引和标准的发布实施，央企、国企以及越来越多的其他所有制企业都在积极建立合规管理体系、开展合规管理。其重要内容之一就是加强对商业伙伴的合规管理，要求对商业伙伴进行合规尽职调查、合规培训，要求商业伙伴也开展合规管理、签署合规承诺等。

开展合规管理将逐步成为央企、国企遴选商业伙伴的基本资格要求之一。要成为央企、国企的商业伙伴，民营企业必需加强合规管理。

6. 民营企业加强合规管理，是民营企业参与国际市场竞争的需要

与我国央企、国企一样，加强合规管理，也是民营企业走出国门参与国际市场竞争的要求。中共中央、国务院发布《意见》第（十九）款就明确指出，民营企业走出去要遵法守法、合规经营，塑造良好形象。

我国发改委等七部委联合发布的《企业经营经营合规管理指引》同样适用于民营企业。民营企业开展对外贸易、境外工程承包、境外投资以及境外企业日产经营，须按照《企业经营经营合规管理指引》的规定加强境外投资经营的合规管理，防范境外投资经营合规风险。

二、借鉴我国企业合规管理经验

我国银监会于2006年10月25日《商业银行合规风险管理指引》发布实施，合规管理率先从我国金融机构开展起来。之后，我国保监会于2007年9月7日发布实施《保险公司合规风险管理指引》（于2016年12月30日修改为《保险公司合规管理办法》），我国证监会2017年6月6日《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，我国国务院国资委于2019年11月3日发布实施了《中央企业合规管理指引（试行）》，我国发改委等七部委于2019年12月26日发布实施《企业境外经营合规管理指引》。此外，中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会于2017年12月29日发布了中国国家标准《合规管理体系 指南》，推荐给企业适用。

从我国银监会2006年10月25日《商业银行合规风险管理指引》发布实施以来，企业合规管理已经在我国开展了十余年，在企业合规管理体系建设与合规管理方面积累了经验，培养了队伍，建立了模型，值得民营企业学习。

三、借鉴欧美跨国企业合规管理经验

二十世纪七十年代末，三资企业的建立将欧美跨国企业集团的合规管理理念和实践引入中国。

大多欧美跨国企业集团通过颁布《商业行为准则》等倡导企业开展诚信合规管理，包括反贿赂、反洗钱、利益冲突、知识产权保护、网络与信息安全、鼓励违规举报与违规管理、商业伙伴管理等。

欧美跨国企业诚信合规管理的一个重要特点是，关注高风险领域的专项合规管理。它们并非不注重合规管理体系建设。与此相反，欧美跨国企业是在建立健全内控管理体系的基础上开展重点领域的专项合规管理。美国《反海外腐败法案》的两大基石就是反贿赂和建立有效的内控管理体系。

建立、实施有效、完善的内控管理体系，通过内控管理流程防范各个环节违规行为的发生，重点突出高风险领域的专项合规管理，点面结合，系统性防范，又突出合规管理重点，是欧美跨国企业合规管理的突出特点。

我国发改委等七部委《企业境外经营合规管理指引》充分借鉴了欧美跨国企业合规管理经验，要求企业境外经营开展全面合规管理的同时突出诚信合规管理。

我国国资委于2016年开展建立企业合规管理体系试点的五家中央企业，都制定了《诚信合规手册》或者《诚信合规准则》，开展诚信合规管理。但同时，它们都制定了合规管理办法，建立合规管理体系，开展全面合规管理。一方面执行了我国《中央企业合规管理指引（试行）》关于建立全面合规管理体系的要求，另一方面又与国际诚信合规管理紧密接轨。

民营企业开展合规管理，在合规管理组织、合规管理制度、合规管理重点领域等方面更接近于欧美跨国企业的合规管理。因此，我国民营企业在境内和境外开展合规管理，可以更多地借鉴欧美跨国企业的合规管理经验。同时，发改委等七部委《企业境外经营合规管理指引》对民营企业在境内、境外投资经营的合规管理也具有重要指导意义。

四、民营企业合规管理开展

民营企业开展合规管理，需要一分为二地进行分析。不同行业的民营企业，合规管理的背景和基础不同。

其实，我国有不少民营企业已经开展合规管理，甚至走在合规管理的前列。一是强监管行业和领域的民营企业，如民营的银行、保险公司、证券公司和基金管理公司等，已经按照我国银监会《商业银行合规风险管理指引》、保监会《保险公司合规管理办法》、证监委《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》等相关领域的合规管理规范开展了合规管理。二是对外贸易、境外工程项目承包、境外投资并购、境外设厂经营等，推动了我国民营企业境外投资经营的合规管理。三是欧美跨国企业集团推动部分民营企业作为其商业伙伴时加强合规管理。四是一些欧美跨国企业集团的高管辞职后加入民营企业，推动这些民营企业重点领域的合规管理，如公司治理合规、反腐败合规等。五是企业上市、新三板等推动部分民营企业按照上市公司监管规定加强合规管理。六是很多民企已经按照国际级标准和国内标准在质量、环保、安全、卫生等专业领域开展合规管理。

相比较而言，其他行业和领域的民营企业，企业管理基础薄弱，法律与合规意识淡泊，合规管理须从头做起，任重道远。这些民营企业开展合规管理，需要关注以下几个方面：

1. 合规从领导做起，公司股东、治理机构、高级管理人员做合规的典范。

2. 培育员工合规文化，倡导依法治企、合规经营，对违规行为零容忍。

3. 严格按照公司法与公司章程理顺公司治理机制，建立并有效实施现代企业公司治理制度。

4. 建立、实施完善的内控管理体系，通过企业管理流程防范与管控企业经营各个环节合规风险。同时加强法务职能和审计监督。

5. 建立合规委员与合规管理部门，可向企业董事会直接汇报。

6. 制定企业诚信合规手册，突出重点领域专项合规管理，如公司治理、反腐败、劳动人事、财务税收、采购、销售、网络安全与信息保护、商业伙伴管理等。

7. 夯实各部门与关键岗位合规管理职责，加强对部门与员工的合规考核，健全违规举报与调查机制，普及员工合规培训。

8. 加强质量、环境、安全、卫生等专业领域的合规管理。

9. 关注民营企业党建工作。《意见》要求指导民营企业设立党组织，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，努力提升民营企业党的组织和工作覆盖质量。党组织在民营企业对合规管理进行指导和监督、参与党员员工违规问责管理等方面，将发挥不可忽视的作用。

民营企业的合规管理与我国央企、国企的合规管理存在诸多差别。我国央企、国企已经在内控管理、风险管理、审计、法务等多方面建立管理体系，积累了丰富经验，培养了管理队伍，具备良好的合规管理基础。此外，党内法规作为重要的合规规范、党组织对合规管理的领导以及纪检监察在违规问责方面的主导地位和作用，是我国央企、国企特有的合规管理特色，也是我国民营企业在合规管理中所不具备的。因此，我国民企在开展合规管理时，需要结合自身特点，集思广益，兼收并蓄，同时借鉴我国央企、国企以及欧美跨国企业合规管理的经验。

开展合规管理是一持续的过程，需要立足长远，持之以恒。民营企业可以制定合规管理战略规划，在短期（两年）内建立合规管理的组织与基本制度，落实各部门与关键岗位合规管理职责，开展重点领域的专项合规管理。在中期（五年）内建立运行公司治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信、依法治企能力达到国内一流水平的合规管理体系。

五、法律适用与立法建议

1. 法律适用

如前所述，我国各部委在不同时期发布实施了有关合规管理的指引、办法和标准。我国民营企业现阶段可以适用的合规管理规范如下：

从上表可以看出，我国民营企业开展合规管理，特殊行业的民营企业（如银行、保险公司、证券公司、证券投资基金管理公司等）以及民营企业的境外投资经营，已经有了可以适用的合规管理规范。而其他行业、领域的民营企业开展合规管理，则可以选择适用我国国家标准《合规管理体系 指南》。

2. 立法探讨：企业需要一个普遍适用的合规管理指引

我国实行多种所有制经济共同发展的基本经济制度，不同所有制性质的企业分布在各个行业，涉及各法律领域的合规管理。如果每个行业、每个法律领域都发布实施一部专门的合规管理指引，难免引起有关企业合规管理在立法领域的重复、混乱、甚至冲突。因此，制定一部普遍适用于各行业、各所有制性质企业的合规管理指引，已势在必行。