汇业评论

文 | 王刚 汇业（长沙）律师事务所 律师

2019年8月27日，国务院办公厅公布《关于加快发展流通促进商业消费的意见》(国办发〔2019〕42号，下称“42号文”)，提出了20条稳定消费预期、提振消费信心的政策措施，其中有关成品油市场管理政策的变化，将给成品油市场及成品油企业带来重大影响，本文拟就此进行简要分析。

“42号文”与成品油市场管理直接相关的措施为第十七条：扩大成品油市场准入。取消石油成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，加强成品油流通事中事后监管，强化安全保障措施落实。乡镇以下具备条件的地区建设加油站、加气站、充电站等可使用存量集体建设用地，扩大成品油市场消费。（发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、应急部、海关总署、市场监管总局按职责分工负责）其政策变化要点总结概况为：

（一）从严格限制到逐步降低市场准入门槛，并取消成品油批发、仓储经营资格，下放零售经营资格审批权限 

1999年以来，我国逐步加强了对成品油市场秩序的规范和整顿，对成品油批发、仓储及零售均实行经营许可制度。1999年5月《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》（国办发〔1999〕38号），首次明确“实行成品油集中批发”和“规范成品油零售市场”。2001年10月《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》（已失效）【国办发(2001)72号】，明确要求严格成品油市场准入，进一步规范成品油市场秩序。2003年3月，《商务部办公厅关于进一步做好成品油市场管理工作的通知》（商改字〔2003〕4号）规定，严格成品油批发企业经营资格审核和经营行为监管。根据2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），附件第183项明确石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批的实施机关为商务部、省级人民政府商务行政主管部门。《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第五条：申请从事成品油批发、仓储经营资格的企业，应当向所在地省级人民政府商务主管部门提出申请，省级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料上报商务部，由商务部决定是否给予成品油批发、仓储经营许可。

2014年，《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）文件出台，将成品油批发、仓储、零售资格审批改为后置审批，一定程度上开始降低了成品油市场准入门槛，调整了对成品油市场的监管方式。

“42号文”根据放管服行政审批改革的有关要求，取消了《成品油批发经营批准证书》、《成品油仓储经营批准证书》，将进一步优化现有成品油市场结构，有助于成品油流通，降低消费领域流通成本，促进消费领域流通，提振消费信心。

根据《成品油市场管理办法》第六条：申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级（设区的市，下同）人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。“42号文”规定，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，进一步减少审批层级，增加成品油零售供给，优化产业结构。

（二）降低准入门槛但不弱化安全管理，强化安全保障措施的落实

根据《成品油市场管理办法》规定，申请成品油经营资格的企业，应当具有规定的安全生产条件。在进行其经营资格审批的同时，也会对成品油经营企业的安全生产条件进行审核。“42号文”虽然取消了成品油零售和仓储经营资格审批程序，但不等于因此而弱化安全生产管理。故“42号文”同时规定，加强成品油流通事中事后监管，强化安全保障措施落实。但究竟如何加强事中和事后的监管，如何在事中事后的监管过程中强化安全保障措施落实，则有待相关责任部门进一步落实。

（三）利用集体建设用地，扩大乡镇成品油市场消费

在2019年土地管理法修订之前，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地。因此之前在农村建设加油站、加气站等，只有按程序将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让用来建设加油站，导致建设周期过长。新修订的《土地管理法》允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。“42号文”出台及时回应了《土地管理法》此次修订的最大亮点，明确具备条件的地区建设加油站、加气站、充电站等可使用存量集体建设用地，将有助于进一步扩大乡镇地区成品油市场消费需求。