汇业评论

文 | 杨杰 合伙人 童轶昊 律师 汇业律师事务所

一、《出口管制法》（草案）出台背景

2017年6月16日，中国商务部发布了《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》【以下简称“《出口管制法》（草案）”或“草案”】。截至目前，该法仍未通过审议，但根据2019年3月8日全国人大常委会委员长栗战书在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的工作报告，2019年全国人大将集中力量落实好党中央确定的重大立法事项，其中就包括制定出口管制法（属于条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案）。因此，我们认为，出口管制法极有可能会尽快通过全国人大审议。该法一旦通过，将成为中国在出口管制领域第一部综合性、基础性的法律，解决商务部在起草说明中提出的“现行出口管制法规、规章出台时间较早、法律层级不高、工作实践中存在调查执法权限不足、部分案件无法查处等问题”。

所谓“出口管制”，并非是对所有出口的货物、技术、服务都采取管制措施。《出口管制法》（草案）针对的都是与国家安全相关的物项。《出口管制法》（草案）之前，中国的出口管制规定散见于国务院和各部委的行政法规和部门规章，以及《对外贸易法》《海关法》《刑法》等相关法律中的部分条款，没有统一的法律框架。在全球安全形势严峻、我国在国际贸易中地位提升、履行国际义务和单边贸易摩擦纠纷加剧等背景下，中国出口管制统一立法的必要性毋庸置疑。

二、《出口管制法》（草案）主要内容

《出口管制法》草案系统设计了我国在出口管制方面的统一立法原则和制度框架，厘清了出口管制的对象、主管部门、原则、许可管理、执法监督等方面的内容。为便于读者阅读，我们将草案的主要内容用表格形式总结如下：

此外，草案还规定了专家咨询机制、总体安全观原则、对等原则、国别风险评估、竞争力评估、全面控制原则等内容。草案扩大了出口管制部门的执法权限，规定了场所检查、询问、查阅复制文件资料、检查运输工具、制止装载可疑的出口物项、要求运回非法出口的物项、查封、扣押相关涉案物项、查询、冻结经营者银行账户等执法措施。

三、违反出口管制规定的法律责任

草案针对无许可出口，提供材料不实，骗取、买卖许可证，协同、通谋、提供便利等违法行为，反规避条款，违反黑名单管控制度，妨碍调查这7种违法行为规定了包括警告、罚款、没收违法所得、纳入信用信息和征信系统、不受理出口许可申请、暂扣或吊销专营资格等详细的行政责任。笔者结合现行有效的法律规定，将草案规定的违法行为与现行法律规定的违法行为及法律责任对照总结，列表如下：

四、企业合规建议

《出口管制法》颁布出台后，对很多进出口企业或进出口业务相关方都会产生影响。首先，出口经营者需要严格自查出口物项、业务性质等；其次，为出口经营者提供代理、货运、报关、第三方电子平台交易、金融等服务的企业也要对客户进行审查，以免承担法律责任；再次，中国企业即便不进行出口业务，也要警惕己方业务中是否存在“视同出口”的行为；最后，因为黑名单管控、再出口等规定的存在，不直接从中国进口货物的外国企业也需要对其日常业务进行审查，以免被纳入黑名单或者违反中国再出口的规定而违反中国法律。因此，《出口管制法》（草案）的影响范围甚广。全面控制原则、最终用户和最终用途核查及承诺、视同出口、再出口等规定，都会增加企业的合规风险。据此，从事进出口业务的企业都需要仔细对照相关的清单并制定相应的内部控制措施等，以符合法律的要求。

我们认为，公司应按照以下程序和要求进行调整和梳理，以符合出口管制的合规要求：

1. 【梳理出口物项】公司需全面梳理己方出口物项，核查物项是否被列入相关的管制清单，例如对照《两用物项和技术进出口许可证管理目录》、《军品出口管理清单》、《核两用品及相关技术出口管制清单》及《导弹及相关物项和技术出口管制清单》等，排查公司进出口物项是否落入管制范围。

2. 【申请许可证】经过排查，公司进出口物项落入管制范围的，则确定物项具体属于哪一类管制对象。如果属于军品，核材料、核设备及反应堆用非核材料等专营管理的物项，则公司需要向相关的出口管制部门申请专营许可证；如果属于其他非专营的管制物项，则需向相关部门进行备案。同时，不论是专营还是备案，都需要向出口管制部门申请出口许可。申请出口许可时，应当向出口管制部门提交以下材料：（一）合同或者协议副本；（二）出口管制物项的技术说明或检测报告；（三）最终用户和最终用途说（证）明；（四）两用物项出口管制主管部门要求提交的其他文件。

3. 【最终用户和最终用途审核及持续跟踪】公司在签订出口合同时，需要对最终用户和最终用途进行审核，并形成最终用户和最终用途说明。在国家出口管制部门要求时，公司应当请求进口商、进口国（地区）政府部门或军队出具最终用户和最终用途证明及其他形式的证明文件。在对最终用户和最终用途审核后，公司应当持续关注最终用户和最终用途，一旦发现最终用户和最终用途改变的，应立即报告国家出口管制主管部门。为符合对再出口管制的要求，公司还需关注管制物项是否被再出口或者是否被用于制造其他产品，一旦发现前述再出口情形，公司也应当立即报告国家出口管制主管部门。

4. 【遵守全面控制原则】在经营过程中，需要及时关注国务院和相关出口管制部门的通知，一旦有临时管制、紧急状态、禁运公告或者其他任何有关出口管制的通知，公司都需要遵守该等通知，并履行许可手续或遵守相关部门的要求。原因在于，出口物项未落入清单，也并不必然合法，根据全面控制原则，出口经营者出口管制清单之外的物项，其知道或者应当知道或者得到国务院有关部门通知，出口可能危害国家安全、存在扩散风险、被用于恐怖主义目的的，亦应当履行许可手续。

5. 【建立内部合规机制】公司需要建立健全出口管控相关规章制度，并制定明确的流程、负责人员、通报机制等。一方面，此项措施可以减少公司在出口管制方面被行政部门处罚的风险；另一方面，公司在落实此项措施后，可以向出口管制部门申请一定的许可便利，例如，对于内部控制机制和内部合规机制完善的公司，可以申请通用许可。参考商务部2007年发布的《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》，我们认为，企业可以在坚持“顶层建设、自上而下、全员参与、制度管理”的方针下，从以下几个方面建立自己的内控机制：

我们建议，《中华人民共和国出口管制法》通过之后，相关的出口管制部门需及时出台实施细则或者部门规章。同时，企业也应当按照法律的要求，仔细审查自己的出口业务，履行许可手续并遵守法律规定的义务。我们预计，随着中国对外开放的扩大、鼓励出口政策的延续以及政府的“放管服”改革，对于管制物项的出口管制，将呈现两极分化的趋势，对于国际条约等规定的属于严格管制范围内的物项，相关部门的审查会比较严，这也要求企业严格依法合规经营；对于一般的两用物项，企业在建立和完善自身出口管制内控机制的前提下，按照法律规定履行相应的备案和申请手续，即可保障自身出口的合法合规。我们也将持续关注中国在出口管制方面出台的最新规则。