汇业评论

文 | 凌霄 合伙人 何博 汇业律师事务所

近日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称“《土壤污染防治法》”），自2019年1月1日起施行。《土壤污染防治法》是我国首次制定土壤污染防治的专门法律，填补了我国污染防治立法的空白，完善了我国生态环境保护、污染防治的法律制度体系。该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。以下是对《土壤污染防治法》重点内容的解读：

一、 落实土壤污染防治的政府责任

《土壤污染防治法》第五条明确规定，国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。

同时，《土壤污染防治法》第七条确立了各级环境保护主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理的同时，由各级农业、国土资源、住房城乡建设、林业等其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理的部门管理体制，以避免“九龙治水、多头管理”可能导致的监管真空弊端。

二、 建立土壤污染责任人制度

《土壤污染防治法》在“谁污染，谁治理”基本原则的基础上，通过理顺土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任、强化污染者责任，促使土壤污染防治追责主体更加明确。

• 《土壤污染防治法》第四条规定任何组织和个人都有防止土壤污染的义务；同时，鉴于土壤污染防治的特殊性，《土壤污染防治法》特别强化了土地使用权人从事土地开发利用活动时的保护土壤义务，规定其应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染；

• 《土壤污染防治法》在第四十五条中确立了按照土壤污染责任人、土地使用权人和政府的先后顺序承担土壤污染风险管控和修复义务的基本制度框架，并且在第四十七条和第四十八条（详见下文）中明确了土壤污染责任人变更及不明确或有争议的情况下责任人如何确定的问题，以避免土壤污染因责任主体不明、追偿不到位导致修复不及时的情况。

第四十七条：土壤污染责任人变更的，由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。

第四十八条：土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。

三、 建立土壤污染状况普查和监测制度

《土壤污染防治法》第十四条规定国务院生态环境主管部门会同其他主管部门每十年至少开展一次全国土壤污染状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足，该条还规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府可以根据本行业、本行政区域实际情况组织开展土壤污染状况详查。

《土壤污染防治法》第十五条规定国家实行土壤污染状况监测制度，由国务院生态环境主管部门负责制定土壤环境监测规范，统一规划国家土壤污染状况监测站（点）的设置。

与此同时，《土壤污染防治法》还特别规定了应当进行重点监测的农用地及建设用地的情形，以建设用地为例，对于曾经用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的、曾用于固体废物堆放、填埋的、曾发生过重大、特大污染事故的，要求相关部门对其进行土壤污染情况的重点监测。

四、 建立土壤有毒有害物质的防控制度

为了从源头上预防土壤污染的产生，《土壤污染防治法》强化建立土壤有毒有害物质的防控制度：

• 《土壤污染防治法》强化了企业源头预防的义务，规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。另外，《土壤污染防治法》还特别强化了对矿产资源开发、污水集中处理、生活垃圾和固废处置企业以及农业投入品的管理，以从源头防治土壤污染；

• 另一方面，《土壤污染防治法》明确要求制定重点控制的土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录，并强化了土壤污染重点监管单位的责任。同时，根据土壤有毒有害物质名录和其它有关情况确定并发布土壤污染重点监管行业名录和土壤污染重点监管单位名单，并对重点监管行业制定相应的管理办法，对重点监管单位提出了按年度向生态环境主管部门报告排放情况、建立土壤污染隐患排查制度、制定、实施自行监测方案并将监测数据报生态环境主管部门等防控要求，并要求土壤污染重点监管单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的必须制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案，并报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案。

五、 建立土壤污染的风险管控和修复制度

《土壤污染防治法》也特别强化落实了土壤污染风险管控制度，并根据不同类型土地的特点，分别规定了对农用地和建设用地进行土壤污染风险管控和修复的不同制度和措施：

• 针对农用地，《土壤污染防治法》建立了分类管理制度，即按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。针对不同种类的农用地，分别设置了不同的风险管控和修复措施。如对于列入严格管控类的农用地，各级人民政府及其有关部门应当鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施；

• 对于建设用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染风险管控和修复名录制度，即由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，并根据风险管控、修复情况适时更新。对于列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

• 此外，《土壤污染防治法》还规定了土壤污染责任人对列入土壤污染风险管控和修复名录地块应当采取的风险防控和修复措施，以及修复工程的实施程序和修复中的污染防治要求。

六、 建立土壤污染防治基金制度

由于土壤污染治理经费数额巨大，单单依靠土壤污染责任人或仅靠国家财政支持对土壤污染进行修复困难较大。对此，《土壤污染防治法》规定国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。同时规定对《土壤污染防治法》实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。

同时，《土壤污染防治法》明确了鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放、从事土壤污染风险管控和修复的单位依法享受税收优惠等措施，这些措施与土壤污染防治基金制度的并行实施，对于土壤污染治理行业的从业企业无疑是极佳的发展机遇。