汇业评论

文 | 郭青红 汇业律师事务所 合伙人 

近日，国务院国资委起草并正在就《中央企业合规管理指引》（试行）（以下简称《指引》）征求意见。笔者曾受某央企邀请，参与提出了一些建议。应某些客户要求，现对《指引》做一些解读，仅供参考。不当之处，请予批评指正。

1、早在2015年12月8日，国务院国资委《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规[2015]166号）就已经指出，党的十八届三中、四中全会作出了全面深化改革和全面推进依法治国的重大战略部署。中央企业是我国国民经济的重要支柱，是落实全面依法治国战略的重要主体。要求中央企业适应市场化、现代化、国际化发展需要，坚持依法治理、依法经营、依法管理共同推进。要求中央企业加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。要求到2020年，中央企业依法治企能力达到国际同行业先进水平，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企。

2、中央企业的合规管理，实际上在2000年代初就已经开始。2006年，中国银监会颁布《商业银行合规风险管理指引》。2007年，中国保监会颁布《保险公司合规管理指引》。中央企业的合规管理，率先在金融行业开展、发展和成熟，并且积累了多年丰富的经验。

3、2017年12月29日，中国标准化管理委员会发布了ISO 19600《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），成为中国企业开展合规管理的重要文件。但是，该标准不具强制性，企业可以自主选择是否采用和实施。

4、随着我国改革开发的不断深入和“一带一路”战略的全面展开，中国企业越来越多地走向国际舞台和参与国际竞争。中国企业同时面临巨大的机遇、风险和挑战。中美经贸摩擦升级，中兴事件、华为被调查等令我们深刻地认识到，企业合规管理已经关乎到企业的生死存亡，加强企业合规管理已迫不及待、势在必行。

解读《指引》，笔者认为，《指引》运用了企业大合规理念来指导和规范企业合规管理。

《指引》（第三条）将合规定义为：中央企业及其员工对各项工作中所有适用规范的普遍遵循，主要包括法律法规、党内法规、监管要求、商业惯例、行业准则、道德规范等外部合规要求和企业内部规章制度（以下统称“合规规范”）。

《指引》（第五条）将全面性原则确立为企业合规管理的第一大原则，要求合规管理覆盖企业各业务领域、各部门、各级子企业和全体员工，贯穿决策、执行、监督各环节。

《指引》强调建立全面合规管理体系，对合规管理体系的十二大构成要素做了全面、具体的规定。《指引》还强调企业全员合规、企业合规管理的持续改进以及企业合规文化的建设。

《指引》强调具有中国特色的中央企业合规管理，将党组织作为中央企业合规组织中的第一组织定位，要求党组织发挥领导、把关和方向性的作用。《指引》（第十二条）要求中央企业党委（党组）充分发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，统筹把握合规管理工作原则，把合规管理与全面加强党的建设、全面从严治党工作有机结合，促进企业科学立规、严格执规、自觉守规、严惩违规。

《指引》（第二十条）同时规定纪检监察部门负责受理违规举报、违规调查和处置，从而与我国中央企业纪检监察部门的职责科学地融合。当然，一般非党员的违规、以企业为主体的商业贿赂的调查和处置，是否也由纪检监察部门负责调查和处置，仍值得探讨。

四、“三道防线”

《指引》（第八条）要求中央企业建立健全合规管理“三道防线”，即：业务部门是防范合规风险的第一道防线，业务人员及其负责人应当承担首要合规责任；合规管理综合部门是防控合规风险的第二道防线，同时也是合规管理体系建设和实施的责任单位；内部审计和纪检监察部门是防控合规风险的第三道防线，监督、评价公司整体风险防控措施的有效性。

《指引》（第五条）要求中央企业开展合规管理应遵循四大原则，即：全面性原则、融合性原则、独立性原则和客观性原则。

《指引》（第三章）要求中央企业在推进全面合规的基础上，突出重点领域、重点环节和重点人员的合规管理，切实防范重大风险发生。重点领域包括市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等领域。重点环节包括制度制定环节、决策环节、运营环节等。重点人员包括管理人员、高风险岗位人员、境外人员等。

此外，《指引》（第二十四条）还要求中央企业加强对境外投资经营行为的合规管理，严格遵守国际规则、国家境外投资监管要求和所在国法律法规等，特别关注投资保护、市场准入、外汇与贸易管制、环境保护、税收劳工等高风险领域，认真制定防控措施，确保境外投资经营行为依法合规。

《指引》要求中央企业建立全面合规管理体系，涵盖了企业合规管理体系的十二大构成要素。

（一）合规方针与承诺

《指引》（第三十六条）要求中央企业制定并通过多种形式表达企业的合规方针、目标和要求。

（二）合规组织

《指引》第二章用最长的篇幅规定中央企业的组织机构和职责。

• 1、党委（党组）在中央企业合规管理中发挥领导作用（第十二条）；

• 2、董事会制定合规方针以及决策和管控（第十三条）；

• 3、监事会的监督作用（第十四条）；

• 4、经理层的运营管理作用（第十五条）；

• 5、总法律顾问为合规管理的负责人（第十六条）；

• 6、法律事务机构为合规管理综合部门（第十七条）；

• 7、业务部门在业务领域实施具体合规；

• 8、其它部门（第二十条）：风险管理（内控）部门指导合规风险分析评估；纪检监察部门受理违规举报，组织开展监督检查，对属于职责范围的违规问题组织调查处理；审计部门对经营管理合规性及合规管理有效性开展审计；人事等有关部门将依法合规情况纳入绩效考核，根据考核结果进行奖惩；企业文化部门将合规文化纳入企业文化建设。

（三）合规风险管理（合规风险的识别、分析评价和应对，第二十七条、第二十九条）

（四）合规制度与流程（第二十八条）

（五）合规审查（第三十条）

（六）合规评审与考核（第三十一条、第三十二条、第四十一条）

（七）合规审计（第二十条）

（八）合规报告（第三十三条）

（九）合规培训（第三十五条）

（十）违规举报、调查与处置（第三十八条、第三十九条）

（十一）合规管理信息化（第三十四条）

（十二）企业合规文化（第十条）

1、《指引》对中央企业的合规管理提出了全面、系统、务实、严格的要求，将成为中央企业合规管理的重要指引。可以预示，该指引颁布施行后，将首先在中国央企和国企全面铺开，并为其它所有制企业所广泛借鉴和采用。该指引将成为我国依法治企的加速器，也将成为中国企业合规管理发展过程中的重要里程碑。我们期待《指引》早日颁布施行。

2、中央企业的合规管理，金融保险业企业大多建立了强大的合规管理部，建立了完善的合规管理体系，重视将行业监管规则的执行融入业务流程。但是，大多中央企业的合规管理尚处于起步阶段。企业依法合规经营的方针应首先确立，合规管理的权威性、独立性和务实性应予以关注和保障，合规管理如何融入企业业务及经营、各相关部门如何分工合作、协调融合是关键。

3、上海市汇业律师事务所于2018年7月18日成立了企业合规业务委员会，聚集企业合规领域经验丰富的律师，在企业合规管理体系十二大构成要素的各个领域，为企业提供全面、优质、高效的企业合规管理法律服务。